Reglas de Juego en el Sector Pesca

Actualizado el 17/05/21

La pesca, como toda actividad extractiva en el Perú, debe contar con un marco normativo donde se dicten, controlen y mejoren las reglas de juego. La primera gran enmarcación legislativa es la Ley General de Pesca (LGP), que, entre varios de los objetivos que contiene, resalta la de promover el desarrollo sostenible de las actividades pesqueras. En el siguiente informe, además de exponer el marco legal de la pesca, se hace un análisis de los distintos instrumentos utilizados en dicha actividad extractiva, como los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP), las Herramientas de Manejo Pesquero (HMP), los Derechos de Uso Territorial para la Pesca (DUTP), entre muchos otros, así como los retos para el correcto cumplimiento de las leyes que rigen en la actividad pesquera.

El sistema legal peruano

La Constitución Política de 1993 es el dispositivo legal de mayor rango en nuestro país. Sus disposiciones no pueden ser contravenidas por normas de menor rango, ya que, de hacerlo, estas últimas serían catalogadas como inconstitucionales.

Las leyes, decretos legislativos, decretos ley, decretos de urgencia y ordenanzas regionales y municipales se encuentran en un rango inferior al de la Constitución y tienen fuerza de ley. Los decretos supremos, las resoluciones supremas, ministeriales, directorales y ejecutivas son consideradas decisiones administrativas y, además, se encuentran en un rango inferior al de las normas que tienen fuerza de ley.




El marco legal del sector pesca

El sector pesca se encuentra regulado por leyes y normas administrativas. Las principales son la Ley General de Pesca (LGP) y su Reglamento. Ambas dan los lineamientos para la gestión de los recursos hidrobiológicos en el país. Desde su entrada en vigencia, han sido modificadas en diversas ocasiones. Por otro lado, existe también un marco legal para la acuicultura, consolidada con la Ley General de Acuicultura (LGA) y el Reglamento de esta.

La LGP y su Reglamento son el marco legal regulatorio clave para el sector pesca, por eso contienen los principios y reglas básicas para desarrollar pesquerías basadas en capturas de cualquier especie en el país.

La Ley General de Pesca clasifica la pesca en el Perú en base a los siguientes criterios:


De acuerdo con sus objetivos, tanto la ley de pesca como la de acuicultura buscan promover el desarrollo sostenible de las actividades pesqueras, ya que estas últimas son consideradas como fuente de alimentación, empleo e ingreso económico. Asimismo, dichas leyes aseguran el uso responsable de los recursos biológicos marinos y de las aguas continentales. Este marco incluye, de manera muy general, ciertos principios reconocidos en instrumentos no vinculantes de carácter internacional, como el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (FAO, 1995); el Enfoque de Ecosistemas en la Pesca, de la FAO (García et al., 2003); el Plan de Acción Internacional de Manejo de Capacidad de Pesca (FAO, 2000); las Directrices Voluntarias de la FAO sobre la Gobernanza Responsable para la Tenencia de Tierras, Pesquerías y Bosques (FAO, 2012), entre otros.


La Ley General de Pesca y su Reglamento son el marco legal regulatorio clave para el sector pesca.


Sin embargo, dichas normas no han desarrollado las definiciones de conceptos importantes como sostenibilidad, uso responsable y sistemas socioecológicos. En consecuencia, se ha generado incertidumbre acerca de lo que estas medidas quieren lograr y los criterios para evaluar si las pesquerías cumplen con los estándares mencionados.

A diferencia de otras regulaciones, como la chilena (Ley General de Pesca y Acuicultura), la mexicana (Ley General de Pesca y Acuicultura Sustentables) o la norteamericana (Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act), en el Perú, ni la Ley General de Pesca ni su Reglamento brindan estándares adecuadamente definidos. Estos últimos toman mayor relevancia cuando se presentan como opciones en la redacción de medidas para introducir herramientas de manejo. El mismo escenario se da en el caso de estándares específicos, los cuales contribuyen a la sostenibilidad de las pesquerías. Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), se considera que el establecimiento explícito de los objetivos de manejo de las pesquerías en las regulaciones debe ser una prioridad para el futuro.


Tanto la ley de pesca como la de acuicultura buscan promover el desarrollo sostenible de las actividades pesqueras, ya que estas últimas son consideradas como fuente de alimentación, empleo e ingreso económico. Asimismo, dichas leyes aseguran el uso responsable de los recursos biológicos marinos y de las aguas continentales.



Regímenes de acceso a los recursos marinos pesqueros

En el Perú, el acceso a los recursos naturales, incluyendo los recursos hidrobiológicos, es otorgado mediante concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, tal como lo estipula la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

Este marco regulatorio ha recibido la denominación de “régimen de acceso”. Asimismo, existen distintos regímenes de acceso a los recursos hidrobiológicos —serán explicados en este capítulo—, y están basados en los siguientes esquemas:


En el caso específico de los recursos marinos, el acceso también depende del tipo de uso solicitado, según lo establecido en la Ley General de Pesca (LGP) y su Reglamento. Para este escenario, tenemos:

  • Extracción
  • Procesamiento
  • Investigación

El criterio central para evaluar el otorgamiento de acceso a un determinado recurso depende de la catalogación de su nivel de explotación. Dicha clasificación es establecida por el Ministerio de la Producción (Produce), que, basándose en información obtenida por el Instituto del Mar del Perú (Imarpe), puede asignar a cierto recurso hidrobiológico alguno de los niveles de explotación considerados en el Reglamento de la Ley General de Pesca (RLGP).


Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), se considera que el establecimiento explícito de los objetivos de manejo de las pesquerías en las regulaciones debe ser una prioridad para el futuro.


Hasta el cierre de este informe, solo a nueve especies marinas les han asignado un nivel de explotación. De acuerdo a este escenario, es crucial invertir en monitoreo e investigación para que más especies sean clasificadas según su grado de explotación, del mismo modo que dicha clasificación pueda mantenerse actualizada. Cabe mencionar que algunos de los niveles de explotación determinados en la actualidad se sustentan en información otorgada por el Imarpe hace más de dos décadas.

Los niveles de explotación son los siguientes:

  • Inexplotado: cuando no se ejerce explotación sobre el recurso.
  • Subexplotado: el nivel de explotación actual aún permite incrementar el esfuerzo dirigido a la extracción del recurso, lo que resultaría en un aumento de su cosecha en peso. Recurso subexplotado: Pota o calamar gigante.


  • Plenamente explotado: la explotación ha alcanzado el nivel del rendimiento máximo sostenible y ya no debería incrementarse. Recursos plenamente explotados: sardina, anchoveta y tiburón martillo.


  • En recuperación: se dice que el recurso es afectado negativamente por variables biológicas y oceanográficas, y, por lo tanto, enfrenta potenciales riesgos para su sostenibilidad. Una vez que un recurso es clasificado como “en recuperación”, a él y a otros recursos que lo acompañen en sus capturas se les puede asignar un régimen de acceso provisional, que en la práctica se puede convertir en un régimen de acceso regular. Recursos en recuperación: choro, chanque o tolina, anguila y merluza.



:::::La merluza peruana es un considerada un recurso recuperación. Para más información sobre esta especie, ingresa aquí: Merluza peruana (Merluccius gayi peruanus)

En el siguiente cuadro se describirá los conceptos de Rendimiento Máximo Sostenible y los distintos niveles de explotación tal cual son entendidos académicamente y en el ámbito internacional de la gestión pesquera:


Rendimiento Máximo Sostenible y Niveles de Explotación

 El nivel de explotación de una pesquería corresponde a cierto punto de la curva de rendimiento frente a la biomasa a la que un stock ha sido llevado a causa de la mortalidad por pesca. En este sentido, constituye una medida de los peces que son dejados en el mar, y está basada más en una evaluación directa de stock que en la cuantificación del esfuerzo pesquero.

A continuación, sugerimos brevemente una forma para entender mejor el concepto de Biomasa de Rendimiento Máximo Sostenible (BRMS) de un stock pesquero y los niveles de explotación posibles con respecto a un punto de referencia objetivo.

El gráfico de la izquierda muestra el modelo de crecimiento logístico comúnmente utilizado para reproducir el crecimiento de la población de peces, con el eje X representando el tiempo transcurrido (t), y el eje Y la biomasa (B) en condiciones de equilibrio (sin variaciones ambientales ni ecológicas que afecten significativamente al stock). El punto en el que la curva se vuelve horizontal representa la capacidad de carga (k), es decir, el momento en el cual la población se estabiliza a causa de la competencia por recursos limitados, mientras que el punto BRMS es la Biomasa en Rendimiento Máximo Sostenible.

En el gráfico de la derecha, el eje X representa la biomasa (B) de un stock en determinado momento, mientras que el eje Y la tasa de crecimiento en biomasa por unidad de tiempo (rendimiento) de dicha población o stock (dB/dt). La población alcanza su máximo rendimiento cuando su biomasa está a la mitad de la capacidad de carga. Este punto de crecimiento máximo es conocido como Rendimiento Máximo Sostenible. Cuando no existe mortalidad por pesca, comúnmente se presume que una población de recursos hidrobiológicos se encuentra en su biomasa de capacidad de carga. Luego, la pesca actúa sobre dicha población, reduciéndola.

Los niveles de explotación son puntos en el gráfico de la derecha, y representan las tasas de rendimiento (producción de biomasa por unidad de tiempo) relacionadas a ciertas biomasas que la pesquería ha dejado en el mar para reproducirse. Si una pesquería captura una pequeña porción de la población y deja una biomasa mayor a BRMS, se dice que está subexplotada y es sostenible en dicho momento; si deja una biomasa alrededor de BRMS se dice que está plenamente explotada y también es sostenible; si deja una biomasa menor a BRMS, está sobreexplotada y no es sostenible; si la biomasa es consistentemente menor al 20 % de la BRMS o si la Captura por Unidad de Esfuerzo (CPUE) de los últimos dos años fue menor que el 10 % del promedio de los cinco CPUE más altos registrados históricamente, el stock es considerado colapsado (Worm et al., 2009). Luego de haber estado sobreexplotado o colapsado, se dice que un stock se encuentra en recuperación cuando, en respuesta a alguna medida impuesta a la pesquería, su biomasa se aproxima consistentemente a la BRMS.


La legislación peruana no incluye las categorías de Sobreexplotada ni Colapsada con respecto al estado de una pesquería. Y sobre la categoría En recuperación, esta habla del stock de un recurso que se halla muy reducido por causas ecológicas o ambientales. Sin embargo, y por lo general, dicho stock alcanza esa condición por efecto de la sobrepesca. El significado de aquella categoría es muy diferente al comúnmente aceptado en el ámbito internacional. Según García et al. (2018), recuperación es un término que se utiliza para “describir procesos cuyo objetivo es revertir el impacto de la sobrepesca o la degradación ambiental, o una combinación de ambas”.

Regímenes de acceso para la extracción de recursos marinos

La extracción de recursos marinos está clasificada por la Ley General de Pesca y su Reglamento, basándose en los tipos de actividades extractivas, tal y como se muestra en la siguiente tabla: 


La extracción pesquera de recursos marinos silvestres está clasificada por el Reglamento de la Ley General de Pesca (RLGP) en Comercial y No comercial. En la categoría Comercial se distingue las subcategorías Artesanal, Menor escala y Mayor escala. Sin embargo, los criterios empleados para diferenciarlas tienen una definición difusa e incluso arbitraria. Así, tenemos que una de las principales diferencias entre una embarcación pesquera artesanal y otra de mediana escala es que esta última se encuentra implementada con modernos equipos y sistemas de pesca, como se menciona en la LGP y su Reglamento, aun cuando en esta no se explique cuál o cuáles serían los modernos equipos y sistemas de pesca. Asimismo, el concepto de predominio de trabajo manual —característica de las embarcaciones pesqueras artesanales—, también mencionado en la ley, tiene una definición ambigua.


En relación a las medidas de las embarcaciones, encontramos que las que tienen capacidad de bodega mayor a 32.6 m³ están dentro de la categoría Mayor escala; mientras que las embarcaciones con eslora menor a 15 m y uso de trabajo predominantemente manual están en Artesanal. De esta manera, se está desconociendo el fundamento técnico que sustenta el uso de los 32.6 m³ y los 15 m como puntos de referencia clasificatorios.


Por otra parte, el tratamiento indiferenciado de algunas categorías puede fomentar conflictos entre pescadores. Por ejemplo, hay pugnas entre los gremios de la flota cerquera de menor escala y el de la flota cerquera artesanal, ambas dirigidas a la captura de anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD). Pese a que la flota de menor escala tiene mucho mayor poder de pesca y mayor capacidad de bodega por embarcación en comparación a la flota artesanal, ambas, por norma, pueden compartir la misma zona de pesca al sur de los 16° de latitud y a partir de las 3 millas náuticas (mn) de la costa. Asimismo, este sistema de clasificación genera ambigüedades, pues una misma embarcación puede ser considerada dentro de la categoría Menor escala si se dedica a la pesca de anchoveta, y en Artesanal si se dedica a la pesca de perico en otro momento del año.

Los tipos de derechos de acceso usados para la extracción pesquera son los siguientes:

  • Autorización para incrementar la flota pesquera, permitiendo la adquisición o construcción de una nueva embarcación. Esta decisión está basada en la disponibilidad y nivel de explotación del recurso objetivo.
  • Permiso de pesca para embarcaciones de pesca comercial, que permite la extracción de determinados recursos hidrobiológicos. Antes de otorgar permisos, Produce verifica que las embarcaciones en cuestión cumplan con las condiciones técnicas en el ámbito de sus competencias (la autoridad marítima también supervisa que la embarcación pesquera cumpla con las condiciones de navegabilidad y seguridad). La extracción de recursos pesqueros para fines comerciales requiere un permiso de pesca clasificado por el destino de sus productos (Consumo Humano Directo o Indirecto). Las embarcaciones industriales necesitan ejecutar pagos mensuales para que sus permisos permanezcan válidos.

Los permisos de pesca para embarcaciones artesanales son usualmente válidos para todas las especies y áreas de la costa, con excepción de las pesquerías que cuentan con un ROP, y siempre y cuando el destino de sus productos sea de Consumo Humano Directo (CHD). También existen disposiciones que restringen las artes de pesca permitidas en áreas marinas protegidas y sus zonas de amortiguamiento, aunque ello no esté especificado en el permiso de pesca. Los pescadores artesanales de subsistencia, así como los pescadores deportivos que no utilizan una embarcación, no requieren ningún permiso de pesca, lo cual debería ser revisado considerando recientes denuncias acerca de pescadores de caña no embarcados que, amparados en una supuesta condición de pescadores deportivos, capturan y comercializan pescado sin restricción alguna.

En cuanto a la categoría No comercial, se subdivide en Investigación científica, que está exenta de pagos y abarca el incremento de conocimientos sobre ecosistemas y recursos marinos; Deportiva, la cual tiene objetivos turísticos y de recreación, y Subsistencia, que también está exenta de pagos y es emprendida para el consumo directo o el intercambio de bienes.

Regímenes de acceso para el procesamiento

Dependiendo de las técnicas utilizadas para transformar la pesca en productos con valor agregado, el procesamiento puede ser considerado artesanal o industrial. El procesamiento artesanal está caracterizado por el uso de técnicas simples y predominantemente manuales, que no tienen mayores impactos en el ambiente o la salud. El procesamiento industrial, por otro lado, requiere maquinaria y equipamiento complejo. La instalación de plantas de procesamiento artesanal no requiere una autorización; sin embargo, sí requiere una licencia para operar. Por otro lado, las plantas de procesamiento industrial requieren una autorización para ser construidas e implementadas, así como una licencia para operar. 

Regímenes de acceso para la investigación

La investigación emprendida sobre recursos marinos y de aguas continentales, sea para estudios científicos o tecnológicos, requiere una autorización otorgada por Produce. Para exportar recursos con fines de investigación, se necesita una autorización adicional. En el caso de uso de recursos extraídos con fines comerciales, se debe hacer un pago.


Actualmente, existe una discusión abierta sobre la investigación de los recursos genéticos marinos y el marco legal y regulatorio que se requeriría para su desarrollo. Algunos agentes del sector privado —la Peruvian Seaweed Company, por ejemplo— están llevando a cabo investigación y desarrollo biotecnológico, generando y patentando productos basados en recursos genéticos marinos. La regulación nacional sobre recursos genéticos determina que el Viceministerio de Pesca y Acuicultura de Produce sea responsable de evaluar las aplicaciones presentadas para acceder a los recursos marinos genéticos, así como de suscribir contratos de acceso. Sin embargo, aún no se ha actuado en cumplimiento de dichas responsabilidades, pues Produce todavía no ha incorporado los procedimientos para el acceso a recursos marinos genéticos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), según Ximena Velez-Zuazo (comunicación personal).

Regímenes de acceso para la pesca deportiva

Los pescadores deportivos (también llamados pescadores recreativos) no requieren un permiso de pesca a menos que desarrollen su actividad con el uso de una embarcación. Actualmente, el Perú carece de un reglamento específico para pescadores recreativos, cuya implementación adquiere cada vez mayor importancia, dado que la industria turística está promoviendo al Perú como un destino donde se puede practicar la pesca recreativa.


El Perú tomó relevancia internacional como destino para la pesca recreativa en la década de 1950, cuando gigantescos merlines eran capturados frente a las costas de Cabo Blanco, en Piura. En la temporada de pesca de 1952, un pequeño grupo de pescadores capturó 17 merlines enormes, entre ellos, un merlín negro de 1 560 libras (récord mundial para dicha especie que se mantiene hasta hoy). En los siguientes 16 años, Cabo Blanco produjo 24 récords mundiales de pesca deportiva. Otro dato para destacar es que la novela ‘El viejo y el mar’, de Ernest Hemingway, estuvo inspirada en los merlines de Cabo Blanco.

En el año 2008, Produce impuso como único método de pesca autorizado al de captura y liberacióncatch and release, en inglés— de merlín azul (Makaira mazara), merlín negro (Makaira indica), merlín rayado (Tetrapturus audax) y pez vela (Istiophorus platypterus), a menos de que sean capturados y liberados (catch and release) con fines recreativos.

Otra mención a la pesca recreativa fue hecha en el Decreto Supremo 024-2009-MINAM, que creó la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, cuyo artículo 8 incluye un fragmento que resalta la necesidad de registrar a los pescadores recreativos que trabajan activamente dentro de dicha área protegida.

Regímenes de acceso para pesca en áreas protegidas

Al interior de un Área Natural Protegida (ANP) en el ámbito marino se pueden realizar actividades extractivas de recursos hidrobiológicos tanto comercial como no comercial, siempre y cuando se cumplan con las siguientes condiciones:

  • No sea extracción de mayor escala, dado que está prohibido al interior de ANP (articulo 112.5 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobado mediante el Decreto Supremo 038-2001-AG). 
  • Se realice bajo programas de manejo pesquero, aprobados por el gobierno regional o Produce, y con opinión previa vinculante del Servicio Nacional de Área Protegidas por el Estado (Sernanp). 
  • La actividad sea compatible con la categoría del ANP, zonificación y lo establecido en su plan maestro.

Respecto a las categorías de ANP, en las de uso indirecto, como son los parques nacionales, los santuarios nacionales y los santuarios históricos, no esta permitida la extracción de recursos naturales, como los recursos hidrobiológicos. Es decir, no estaría permitida la actividad pesquera salvo que trate de derechos previamente existentes o sea realizada con fines de investigación. En las zonas de uso directo como las reservas nacionales y las reservas paisajísticas, si se podría realizar la actividad pesquera. 

Respecto a la zonificación de las ANP podemos encontrar los siguientes tipos de zonificación: protección estricta, silvestre, uso turístico y recreativo, de aprovechamiento directo, uso especial y de recuperación histórico-cultural. En las zonas de protección estricta y silvestre están prohibidas las actividades de extracción y procesamiento pesquero (articulo 114 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobado mediante DS 038-2001-AG), pero si podrían darse en zonas de uso especial y en zonas de aprovechamiento directo.


En la temporada de pesca de 1952, un pequeño grupo de pescadores capturó 17 merlines enormes, entre ellos, un merlín negro de 1 560 libras (récord mundial para dicha especie que se mantiene hasta hoy). En los siguientes 16 años, Cabo Blanco produjo 24 récords mundiales de pesca deportiva.


Por ejemplo, según el plan maestro de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, documento en el que se establece la zonificación del ANP, así como los usos permitidos y prohibidos en cada espacio, señala que en la zona de aprovechamiento directo 2 (isla Santa) esta permitido el aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos bajo programas de manejo pesquero, aprobados por el sector competente y con la opinión previa vinculante del Sernanp. Por otro lado, en la zona silvestre 4 (isla Santa), no se permite el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos o alguna actividad que altere los hábitats. Se permite la investigación científica, educación y la recreación, previa evaluación y autorización de la jefatura. En la zona de recuperación (isla Lobos de Tierra), se puede realizar actividad de pesca, pero para el ingreso al ANP se debe contar con permiso de la jefatura, así como contar con un acuerdo o compromiso para el desarrollo de una actividad responsable. 

Además, este plan maestro dispone que esta prohibido el uso de artes y métodos que modifiquen las condiciones bioecológicas del medio marino como redes de arrastre de fondo, redes de cerco o chinchorro y cualquiera de sus modalidades. 

De no contar con plan maestro, como es el caso de la Zona Reservada Bahía de Ancón, el Sernanp podrá establecer su zonificación provisionalmente en virtud del Principio Precautorio. Asimismo, desde el 2011, los expedientes técnicos que sustenten la creación de nuevas ANP deberán incluir una zonificación provisional y dichos expediente serán considerados como planes maestros de acuerdo con el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.


A la fecha, en el Perú contamos con cuatro áreas naturales protegidas en el ámbito marino, que se detallan en el siguiente cuadro.

El monitoreo de las actividades de aprovechamiento pesquero se realiza en coordinación entre las jefaturas de las ANP y las direcciones regionales de Producción o la entidad regional con competencia en cuestiones pesqueras de la jurisdicción del ANP.



Ubicación de las Áreas Naturales Protegidas




Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP)

El Reglamento de la Ley General de Pesca (RLGP) establece que las pesquerías que deban ser administradas como unidades diferenciadas se regulen a través de Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP), aprobados mediante Decreto Supremo. Anteriormente, los principios y las normas regulatorias aplicables a pesquerías específicas se establecían mediante Planes de Ordenamiento Pesquero, aprobados a través de Resoluciones Ministeriales. Actualmente, los ROP son la herramienta más importante para la gestión pesquera en el Perú.

De acuerdo con la Ley General de Pesca (LGP), un ROP puede incluir objetivos, régimen de acceso, capacidad total máxima permitida tanto a la flota como a las plantas de procesamiento, temporadas y vedas (tanto espaciales como temporales), cuotas globales de captura (cuota total de captura o límite máximo de captura total permisible), artes y métodos de pesca, áreas restringidas, requerimientos de investigación, protocolos de monitoreo y vigilancia, tallas mínimas de captura, entre otros.

:::::Más detalles sobre los artes y métodos de pesca utilizados en el litoral peruano en: Artes y métodos de pesca

Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, hemos hecho algunas observaciones de fondo a los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero:

  • Un aspecto criticable de los ROP es que no están obligados a definir objetivos específicos de gestión. Los objetivos actuales de los ROP incluyen proposiciones generales, como, por ejemplo, “regular la pesca de la pota para promover el desarrollo de una flota moderna y aumentar su contribución al sector y la nutrición nacional”, sin definir claramente qué se entiende por “flota moderna”, ni establecer la forma y en qué medida esta pesquería debe contribuir con la nutrición nacional. 

    Objetivos de gestión pesquera propiamente definidos incluirían proposiciones, tales como “mantener la biomasa parental de merluza por sobre un nivel límite de 100 000 t” o “definir cuotas globales aplicando tasas de extracción que no retiren más del 40 % de la biomasa del stock”. Estos serían cuantificables y permitirían al gobierno evaluar si las medidas de manejo establecidas son eficaces o no.

    No obstante, el Ministerio de la Producción (Produce) y el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) han sido reticentes a adoptar objetivos específicos, probablemente por temor a recibir críticas ante proyecciones fallidas (situación que se saluda, tomando en cuenta la variabilidad natural de los ecosistemas marinos) o afectar con medidas aparentemente desfavorables a alguno de los intereses contrapuestos de los actores involucrados (aun cuando niveles aceptables de incertidumbre podrían ser incluidos en las proyecciones de la normativa). En las condiciones actuales, los ROP de Produce minimizan el nivel de responsabilidad frente a acciones equivocadas y no llegan a fomentar que las medidas ya tomadas sean plenamente eficaces.


Actualmente, los ROP son la herramienta más importante para la gestión pesquera en el Perú.


  • Actualmente, solo existen 11 ROP de los cuales, ocho se enfocan en especies individuales y tres están diseñados espacialmente, puesto que engloban pesquerías típicamente multiespecíficas. Las especies marinas que tienen un ROP vigente son la anchoveta, el atún, el jurel y la caballa, la merluza peruana, la anguila, la pota y el bacalao de profundidad. La pesca de anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD) está regulada a través de un ROP, mientras que la de Consumo Humano Indirecto (CHI) es regulada por una serie de leyes, donde la más importante es el Decreto Legislativo 1084 y sus Reglamentos, que cubren casi todos los aspectos incluidos en un ROP. De los tres ROP definidos espacialmente, uno aplica al ámbito marítimo de la región Tumbes y los dos últimos se aplican a las aguas continentales de la Amazonía Peruana y en el Lago Titicaca. Produce está actualmente finalizando un ROP para especies marinas bentónicas.

Especies/áreas reguladas

Regulación

ROP de la merluza peruana

Decreto Supremo 016-2003-PRODUCE

ROP del bacalao de profundidad

Resolución Ministerial 236-2001-PE

ROP de los peces de la Amazonía Peruana

Resolución Ministerial 147-2001-PE

ROP del atún y especies similares, incluyendo atún de aleta amarilla, atún de aleta azul, atún de ojos grandes, albacora, barrilete y dos especies de melva (Auxis spp.)

Decreto Supremo 032-2003-PRODUCE

ROP de la región Tumbes

Decreto Supremo 023-2005-PRODUCE

ROP del jurel y la caballa

Decreto Supremo 011-2007-PRODUCE

ROP de las macroalgas

Decreto Supremo 019-2009-PRODUCE

ROP de la anchoveta para Consumo Humano Directo

Decreto Supremo 010-2010-PRODUCE

ROP de la anguila marina

Decreto Supremo 013-2011-PRODUCE

ROP de la pota

Decreto Supremo 014-2011-PRODUCE

ROP de recursos bentónicos (en proceso)

En proceso


:::::Para conocer más detalles sobre los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero, consulta la sección 4.2 de este informe: Migrando de Planes de Manejo Pesquero (PMP) hacia los ROP

Utilizando estándares internacionales para guiar políticas pesqueras en Perú

Ni la Ley General de Pesca (LGP) ni su Reglamento establecen estándares mínimos que el ROP deba cumplir. En cambio, incluyen una lista de varias herramientas de manejo que bien podrían ser incorporadas en determinados ROP. Por ejemplo, serían el límite máximo de captura por embarcación, cierres de pesca, requisitos de artes y métodos de pesca, etc. Las herramientas de manejo incluidas en un ROP pueden variar en cada caso, sin necesidad de mayores especificaciones. No existe un modelo estándar que brinde un conjunto de normas para evaluar el desempeño en el ordenamiento de una pesquería.


El que un ROP contenga un número mayor de disposiciones no necesariamente implica su éxito en el manejo sostenible de una pesquería.


En la práctica, la ausencia de un modelo estándar ha dejado espacio para el desarrollo de varios ROP de formato muy variado, algunos de los cuales utilizaron todas las herramientas listadas por el marco general para manejar una pesquería, mientras que otros mencionaron solo algunas de ellas. La comparación que se verá a continuación entre los ROP de las pesquerías abordadas en este reporte, brindan un diagnóstico instantáneo de esta situación.


Herramientas de manejo en ROP existentes

Herramientas / ROP

Anchoveta

Merluza peruana

Atún y pesquerías relacionadas

Jurel y caballa

Pota

Régimen de acceso

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Límite máximo de captura por embarcación

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Artes y métodos de pesca permitidos

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Áreas restringidas

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Temporadas y cierres de pesca

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Tamaños mínimos de captura

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Porcentaje máximo de captura permisible de juveniles de una especie objetivo (captura incidental de juveniles)

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Tasas de pesca

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Protocolos de control y monitoreo

Flota industrial

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Flota artesanal

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(*) La flota artesanal está exenta del pago de tasas.


Estándares de Pesquerías Sostenibles

No existen estándares universalmente aplicables para la sostenibilidad pesquera debido a que hay una gran variación en las propiedades biológicas y ecológicas de las especies de peces, los métodos y escalas de pesca, los contextos locales, así como en los niveles de capacidad técnica y el acceso a datos. Sin embargo, existen varios puntos biológicos de referencia —o simplemente puntos de referencia— y criterios utilizados a menudo para entender el desempeño de una pesquería. Muchos de estos puntos de referencia, como la Biomasa en el Rendimiento Máximo Sostenible (BRMS) y la Biomasa Parental Crítica (BPc), requieren de parámetros básicos de la población del recurso explotado (stock), que pueden ser obtenidos utilizando modelos basados en data de complejidad variable.

Dependiendo de la solidez del análisis realizado, la evaluación de la pesquería y los parámetros tendrán varios niveles de incertidumbre y confiabilidad. En términos generales, una pesquería es considerada sostenible si la evaluación del stock determina que su biomasa reproductora está consistentemente por encima o fluctuando alrededor del RMS. Si bien no existen estándares absolutos, alguna certificación o marcos de evaluación, como aquellos desarrollados por el Consejo de Administración Marina (CAM) y The Seafood Watch (Acuario de Monterrey), la BRMS y la BPc ofrecen una referencia para evaluar el desempeño de pesquerías.

Si bien la aplicación de las herramientas de manejo no asegura sostenibilidad, dado que siempre hay un nivel de incertidumbre, aquellas decisiones de manejo que están basadas en evaluaciones formales revisadas por pares, tendrán mayor eficacia. Sin embargo, muchas pesquerías en el Perú carecen de los datos requeridos para realizar estos análisis, y, para estos casos, se encuentran disponibles las evaluaciones basadas en riesgo, como la descrita en los procedimientos de certificación realizados por la Marine Stewardship Council (MSC).

El que un ROP contenga un número mayor de disposiciones no necesariamente implica su éxito en el manejo sostenible de una pesquería. Como señala Santiago de la Puente (comunicación personal), vigilar la observancia de las disposiciones implica contar con suficientes fondos y personal y tiempo de supervisión. Asimismo, dichas disposiciones deberían ser priorizadas en su emisión, tomando en cuenta su respectivo impacto en la sostenibilidad de la pesquería. Por ejemplo, la pota es una especie de alta plasticidad genética, y regularla mediante tallas mínimas de captura no asegura la protección de su población reproductiva, porque la especie puede reproducirse donde sea cuando su talla esté entre los 25 y 100 cm. Este último punto resalta una vez más la necesidad imperante de desarrollar mejores indicadores de desempeño en la gestión de las pesquerías en el Perú.  

Dada la heterogeneidad de los ROP, diversos expertos afirman que la mayoría de las pesquerías reguladas no se encuentran adecuadamente manejadas. De igual manera, han resaltado la necesidad urgente de modificar estos instrumentos, para cumplir con estándares internacionales como el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO. Asimismo, Produce tiene el reto de actualizar los ROP existentes y desarrollar otros nuevos para las pesquerías no reguladas.

Es importante resaltar que el uso sostenible de las pesquerías a nivel nacional no se va a conseguir solamente mediante la modificación de los ROP. Es necesario un proceso de revisión y un análisis de calidad regulatoria a la Ley General de Pesca y su Reglamento. Esto a la luz de las normas que regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como las directrices internacionales (incluyendo el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y similares) y las de legislación comparada. Dicho proceso de revisión debería considerar una serie de factores como los que se detallan en el siguiente cuadro:


Migrando de Planes de Manejo Pesquero (PMP) hacia los ROP

El Reglamento de la Ley General de Pesca de 2001 eliminó el concepto de los Planes de Manejo Pesquero (PMP) de la legislación peruana y, en su reemplazo, estableció los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP). Con estos últimos, los recursos biológicos son gestionados como unidades independientes y diferenciadas, con regímenes de acceso específicos, temporadas de pesca, artes y métodos de pesca autorizados, etc. Aparentemente, los PMP fueron desestimados porque, para ese momento, se veían muy complicados en su implementación. Se pensó que los ROP tendrían un enfoque más inclinado a ciertos recursos específicos y que, por ende, serían más fáciles de desarrollar e implementar, dado el conocimiento científico y las capacidades disponibles en las instituciones peruanas en ese momento, especialmente en el Imarpe. Sin embargo, se reconoce que los ROP tienen deficiencias significativas comparadas a los PMP. Según Heck (2015), las diferencias son:

  • A diferencia de un PMP, los ROP solo establecen principios y medidas regulatorias aplicables a recursos pesqueros específicos, ya sean marinos o de aguas continentales.
  • Un PMP efectivo articula visiones, objetivos, metas y prioridades en el sector pesquero.
  • Un PMP guía el proceso de toma de decisiones y de planificación de futuros proyectos, asegura el involucramiento público en los procesos de gestión y contribuye a conseguir metas y objetivos del sistema.
  • Un PMP debería incluir información básica para determinar reglas de control para la cosecha, incluyendo el esfuerzo de pesca; establecer la capacidad de bodega y de procesamiento de la pesquería; contar con datos del hábitat de pesquería y el rol ecológico del stock pesquero, y manejar información de los impactos económicos y los beneficios de la pesquería. Dado que solo se dispone de un grupo de ROP, el Perú no cuenta con una herramienta de ordenamiento que provea de información estratégica para la toma de decisiones en el manejo de una pesquería específica.


El uso sostenible de las pesquerías a nivel nacional no se va a conseguir solamente mediante la modificación de los ROP, sino que es necesario un proceso de revisión y un análisis de calidad regulatoria a la Ley General de Pesca y su Reglamento.


Essington et al. (2016), Marshall et al. (2017) y Santiago de la Puente (comunicación personal) advierten que, para crear un PMP con enfoque ecosistémico en pesquerías, se requiere especificar qué, cómo, cuándo y dónde abordar determinado problema. Además, se debe señalar quién debe recolectar y analizar datos, ponderar las compensaciones entre los objetivos de las políticas y los intereses de diversos grupos involucrados y tomar las decisiones en relación a una regla o política de control para la cosecha.

A nivel regulatorio, consideramos pertinentes las recomendaciones de Heck (2015) para implementar los siguientes cambios necesarios:

  • Todas las pesquerías comerciales en Perú requieren de un PMP, particularmente las consideradas por la comunidad de expertos como sobreexplotadas o incluso colapsadas.
  • Como requerimiento básico, Produce debería utilizar la siguiente información para elaborar un PMP: 

       - Descripción de hábitats
       - Roles del recurso en el ecosistema 
       - Estado del recurso
       - Actual presión de pesca 
       - Aspectos socioeconómicos (número de personas involucradas en la actividad y nivel de dependencia en la pesquería) 
       - Impactos económicos de la pesquería 
       - Costos administrativos de la pesquería
  • Las nuevas regulaciones deberían requerir que el PMP, como mínimo, incluya lo siguiente: 

       - Mecanismos para garantizar transparencia y participación ciudadana en el proceso de diseño y revisión del PMP. 
     - Objetivos estratégicos, metas e indicadores medibles, así como mecanismos y cronogramas para su evaluación. 
       - Protocolos y estándares mínimos que el Imarpe y otras instituciones de investigación deberían seguir al evaluar el estado de una pesquería y al calcular el LMCTP para una temporada de pesca.
       - Protocolos para evaluar el tipo y monto de captura incidental, ya sea de juveniles de la especie objetivo o ejemplares de otras especies, así como medidas para reducir la captura incidental y los descartes de ejemplares muertos o moribundos en mar abierto.
  • Especificar objetivos y criterios medibles para identificar si es que un recurso pesquero se encuentra sobreexplotado o agotado.  El PMP debe contener medidas para prevenir o detener la sobrepesca de un stock. En caso de que este se encuentre agotado o colapsado, el PMP deberá incluir medidas para reconstruir el stock.
  • Dados los fuertes elementos de imprevisibilidad asociados a los ecosistemas marinos, todas las medidas deberían adoptar un enfoque adaptativo basado en información técnica y científica actualizada, permitiendo la necesaria flexibilidad en las decisiones de manejo, según Patricia Majluf (comunicación personal).
Herramientas de Manejo Pesquero (HMP)

Las Herramientas de Manejo Pesquero (HMP) pueden ser aplicadas de manera individual a una especie o a un grupo de especies, o también a un ámbito territorial. Los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP) suelen incluir diversas HMP para la gestión de la pesquería que regulan. Las Herramientas de Manejo Pesquero más utilizadas en el Perú son:

Límite Máximo de Captura Total Permisible (LMCTP) o Cuota de Captura Total (TAC)

Es la cuota o cantidad máxima de un determinado recurso que la flota pesquera está autorizada a extraer en una temporada de pesca. Es establecido por el Ministerio de la Producción (Produce) y se basa en información técnico-científica provista por el Instituto del Mar del Perú (Imarpe). A la fecha, se ha definido LMCTP o TAC para diez especies: tiburón martillo (Sphyrna zygaena), anchoveta (Engraulis ringens), anguila (Ophichthus remiger), atún patudo u ojo grande (Thunnus obesus), bacalao de profundidad (Dissostichus eleginoides), caballa (Scomber japonicus), jurel (Trachurus murphyi), merluza peruana (Merluccius gayi peruanus), aracanto o palo (Lessonia trabeculata) y bonito (Sarda chiliensis chiliensis ).



:::::Conoce más detalles sobre el TAC para anchoveta y samasa en: Cuota Global de Captura para consumo humano directo y sus implicancias internacionales

Límite Máximo de Captura por Embarcación (LMCE) o Cuota Individual

Es el resultado de la división del LMCTP o el TAC entre el número de embarcaciones. Produce establece, asigna, regula y monitorea estas cuotas (resultados de la división). Actualmente, solo dos pesquerías tienen cuotas individuales asignadas: la anchoveta y la merluza peruana.

:::::Más información sobre las cuotas individuales asignadas en la pesquería de merluza en: Reglamento de Ordenamiento Pesquero de la merluza peruana y otras normas vinculadas 

Talla Mínima de Captura (TMC)

Es la longitud en centímetros que deben tener los peces e invertebrados para poder ser capturados y consumidos. Produce utiliza las recomendaciones del Imarpe para definir las TMC de diferentes recursos hidrobiológicos. La Resolución Ministerial 209-2001-PE establece tallas mínimas de captura para 64 especies de peces e invertebrados marinos y solo dos especies de crustáceos continentales (camarones de río). Por su parte, el ROP de la Amazonía estableció TMC para siete especies de peces amazónicos: el paiche, el dorado, el tigre zúngaro, la doncella, la gamitana, el paco y el boquichico.



Zonas Reservadas

El artículo 12 de la Ley General de Pesca (LGP) permite la creación de zonas reservadas. A partir de dicho apartado, se definen áreas en las que se prohíbe la pesca, se establece TMC más estrictas o se delimita zonas donde solo se permite el uso de ciertos artes y métodos de pesca. Asimismo, el artículo 55 del reglamento de la LGP ​​permite que Produce pueda establecer restricciones adicionales en ciertas áreas geográficas, para realizar actividades de procesamiento pesquero, en base al estado de las pesquerías locales y de la protección ambiental. Sin embargo, Produce nunca ha hecho uso de estas herramientas legales y, si bien las normas que describen el proceso de creación de estas áreas deben ser mejoradas, recientemente, por ejemplo, ha surgido una iniciativa para utilizar el recurso de zonas reservadas para la gestión de invertebrados bentónicos.

 

:::::Más datos acerca de las zonas de reserva de bentónicos en: Retos para la pesquería extractiva de invertebrados bentónicos en el mar peruano

Veda

Es el acto administrativo por el cual se prohíbe extraer una especie por un período de tiempo y en un determinado lugar. Produce puede establecer vedas temporales o espaciales para proteger poblaciones juveniles de peces, áreas de reproducción y bancos naturales, basándose en recomendaciones del Imarpe. A la fecha, 28 especies marinas (24 peces y 4 invertebrados) cuentan con vedas con período definido. No obstante, existen algunas especies más que son vedadas ocasionalmente, tales como la anchoveta, el bagre, la merluza, el chiri, la anguila, la caballa, etc. Para el año 2020, hasta fines octubre, tenemos los casos de la merluza (del 7 de setiembre al 11 de octubre) y el choro (del 20 de setiembre al 14 de noviembre).


Porcentaje de tolerancia máxima de ejemplares juveniles

Este porcentaje representa una cantidad máxima de especies que se encuentran por debajo de la talla mínima de captura establecida y que pueden ser pescadas en forma no previsible ni deseada, incluso cuando son el objetivo de la pesca.  A la fecha, en el Perú existen 48 especies marinas (peces) que cuentan con este porcentaje. 

Porcentaje de tolerancia máxima de captura incidental y especies consideradas dentro de la misma

El porcentaje de tolerancia máxima de captura representa una cantidad incidental de especies asociadas —o dependientes— que pueden ser capturadas sin ser parte del objetivo de la pesca. En algunos casos se condiciona que, al ser capturadas, sean devueltas al mar siempre y cuando sea posible. Las especies consideradas dentro de la captura incidental son aquellas que no son el objetivo de la pesca y se capturan en forma no previsible. Entre estas, además de otras especies de peces marinos, pueden estar mamíferos y aves. Según Alfaro-Shigueto et al. (2010), la pesca incidental está bien documentada a lo largo de la costa peruana, evidenciando que la pesca artesanal tiene impactos significativos sobre los grandes vertebrados marinos, incluyendo pequeños cetáceos. Asimismo,


:::::Para más información sobre la captura incidental de cetáceos, tiburones y tortugas, consulta el capítulo 7 de este informe: Captura incidental

Planes de Acción Nacional

Estos planos definen objetivos y actividades consideradas importantes para gestionar y regular, de manera comprensiva, pesquerías específicas a nivel nacional. En la actualidad, existen solamente dos planos nacionales activos: el Plan Nacional de Acción para la pesca de perico y el Plan Nacional de Acción para tiburones, rayas y especies similares.


A pesar de que se ha logrado concretar algunos avances, las herramientas de manejo existentes resultan insuficientes para abarcar la amplitud total de la pesca en el Perú. En la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) realizamos un análisis en los últimos cinco años de las herramientas de manejo existentes para 106 pesquerías (35 de ellas corresponden a especies de invertebrados). Los resultados muestran que, de las 106 especies, solo el 2.8 % tiene cuotas individuales asignadas, el 11.65 % tiene porcentajes de tolerancia de captura incidental, 9.43 % tiene TAC o LMCTP, 35.84 % aproximadamente son objeto de vedas, 69.81 % están sujetas a restricciones o tienen determinados artes de pesca (permitidos o prohibidos) y 60.37 % tienen tallas mínimas de captura.

En la práctica, no hay un cumplimiento cabal de todas las medidas de manejo existentes, y aún hay mucho que avanzar en materia de control y fiscalización. A lo largo del litoral, se continúa reportando con frecuencia el desarrollo de prácticas de pesca insostenibles y destructivas (SPDA, 2019).

:::::Todo lo relacionado a la fiscalización y control en actividades pesqueras se aborda en el capítulo 9 de este informe: Control y cumplimiento de la ley

La necesidad de mejorar el manejo de ciertas pesquerías también ha salido a relucir en el marco de los procesos de certificación y de los Proyectos de Mejora Pesquera. Más que herramientas de manejo utilizadas por el gobierno peruano, son instrumentos de mercado promovidas por un grupo de ONG. Los sistemas de promoción son iniciativas privadas creadas para la trazabilidad y la transparencia, a través del desarrollo de evaluaciones pesqueras que ayuden a demostrar si un stock pesquero y los impactos de la actividad pesquera sobre el ecosistema son bien manejados. En general, resultó una serie de principios e indicadores de desempeño sobre los cuales una pesquería es comprobar por un panel independiente de especialistas. Una de las organizaciones más conocidas que gestiona este tipo de certificaciones es el Consejo de Administración Marina (MSC).


La pesca incidental está bien documentada a lo largo de la costa peruana, evidenciando que la pesca artesanal tiene impactos significativos sobre los grandes vertebrados marinos, incluidos los pequeños cetáceos.


Para ciertas pesquerías, obtener la certificación está aún muy lejos. Sin embargo, una de las formas de prepararse para ello es generar Proyectos de Mejora Pesquera (FIP, por sus siglas en inglés).Los FIP son esfuerzos en los que participan diversos actores, y tienen como objetivo mejorar la situación de sostenibilidad de una pesquería determinada, siguiendo una hoja de ruta clara. Aunque el alcance y la naturaleza de estos proyectos varían, para que una pesquería sea considerada FIP, debe cumplir una serie de requerimientos en cuanto a participación, financiamiento, transparencia y rigor científico en su evaluación. En el Perú, la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) viene impulsando un FIP para la pesquería de anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD), mientras que WWF Perú está trabajando en un FIP para las pesquerías de pota y perico.

Nivel de cumplimiento de tallas mínimas en terminales y desembarcaderos pesqueros

La Talla Mínima de Captura (TMC) es la longitud que debe tener un pez o invertebrado para poder ser capturado. Esta herramienta permite que las especies hidrobiológicas se reproduzcan y así contribuir al equilibrio de las poblaciones silvestres. Su cumplimiento es crucial para que estas pesquerías sean sostenibles en el tiempo. Sin embargo, poco se sabe del cumplimiento de las normas sobre las tallas de los peces comercializados en los puntos de desembarque y venta, y como consecuencia se suelen encontrar peces bajo la talla permitida.

En un estudio realizado durante un año (desde agosto del 2018), Velez Suazo et al. (2019) evaluaron el nivel de cumplimiento de las tallas mínimas de captura para un grupo de pesquerías comerciales en el Terminal Pesquero de Villa María del Triunfo y el Desembarcadero Pesquero Artesanal de San José, en Chiclayo.

La evaluación se llevó a cabo a través de la toma de fotografías de los pescados desembarcados en San José y comercializados en Villa María del Triunfo, el cálculo estimado de sus longitudes con el uso de la aplicación FishFigure (Android y iOS), y la comparación de los resultados obtenidos con la TMC establecida por la normativa vigente.

En total, se obtuvo datos de longitud para 7 662 ejemplares de 22 especies distintas, de las cuales la cabrilla y la lisa fueron las más abundantes. Del total de ejemplares, 7 162 correspondían a especies que cuentan con una TMC vigente. Con esa información, se calcularon las tallas promedio de desembarque en San José y comercialización en Villa María del Triunfo, así como el porcentaje de individuos por debajo de la TMC para cada especie. Finalmente, se realizó la comparación entre los porcentajes obtenidos y los porcentajes de tolerancia máxima de ejemplares juveniles capturados que establece la norma en cada caso.

El estudio encontró que, del total de peces evaluados de especies con talla mínima vigente, el 70.4 % (5 038 individuos) era juvenil. De las 13 especies evaluadas, cinco (chita, perico, cachema, lorna y cojinova) mostraron tallas promedio superiores a la mínima legal. Sin embargo, solo dos de ellas (chita y cojinova) tuvieron porcentajes de juveniles capturados por debajo del máximo de tolerancia (21.1 % y 17 %, respectivamente). Por otro lado, cinco especies (corvina, merluza, lisa, cabrilla y lenguado) mostraron porcentajes de juveniles de entre 65 % y 90 %. Para el suco, el bonito y el pampanito, el porcentaje de juveniles capturados superó el 90 %.

Los porcentajes de tolerancia de ejemplares juveniles fueron superados para todas las especies menos la chita (21.1 %) y la cojinova (16.9 %). En el Terminal Pesquero de Villa María del Triunfo, se observó que la gran mayoría de ejemplares pequeños de chita no se ofrecía al público en mostradores o jabas, sino que era reservada por restaurantes con anticipación, guardada detrás de los puestos o en los camiones frigoríficos, y recogida en un horario particular. Según testimonios de los propios comerciantes, este fenómeno es causado por la gran demanda de la llamada "chita al plato" por parte de los clientes de restaurantes. Dicha condición redujo considerablemente la capacidad de muestreo de todas las tallas comercializadas de chita y afectó, potencialmente, los análisis realizados. Por tanto, los resultados para esta especie deben ser tomados con cautela. 

Adicionalmente, el 65.5 % de los peces muestreados en Villa María, y el 75.8 % de los muestreados en San José, no cumplían con la talla mínima de captura.

En Villa María, todas las especies evaluadas, salvo la chita, superaron el porcentaje de tolerancia de juveniles. De ellas, todas menos la lorna y el perico, superaron el 65 % de juveniles comercializados. Todos los individuos muestreados de cojinova y pampanito en dicho terminal fueron juveniles. 

En San José, todas las especies salvo la chita y la cojinova, superaron el porcentaje de tolerancia de juveniles. De estas, 5 especies (bonito, lenguado, lisa, pampanito y suco) mostraron más del 80 % de individuos juveniles. 


Los resultados de este estudio describen un escenario difícil para la sostenibilidad de la pesca en el Perú. Las normas que establecen mecanismos de control de captura, como son las TMC, no cumplen su finalidad si no son controladas y fiscalizadas. Frente a ello:

  • Es imprescindible elaborar un manual de buenas prácticas para reducir la comercialización de pescados por debajo de la talla mínima, y que las autoridades refuercen y extiendan las labores de fiscalización. Por ejemplo, hoy en día, solo existe un ingeniero encargado de supervisar las buenas prácticas en VMT, y su horario de trabajo en campo es de 5:00 a 10:00 de la mañana. Antes y después de ese horario, no hay un encargado en el área de calidad. 
  • Se debe fortalecer el rol de las Municipalidades distritales, ya que, de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, estas ya tienen a su cargo la fiscalización de aspectos sanitarios en los mercados y terminales, así como la fiscalización del cumplimiento de las tallas mínimas en estos lugares. Algunas municipalidades ya vienen cumpliendo con estas funciones. La Municipalidad de Villa María del Triunfo, por ejemplo, en el 2017 sancionó al terminal pesquero del distrito, por razones de sanidad. De igual forma, la Municipalidad del Callao en los últimos años ha realizado permanentes acciones de fiscalización al terminal pesquero de Ventanilla, a fin de verificar el cumplimiento de las tallas mínimas.
  • Es importante la necesidad de ampliar la toma de datos de ingresos al terminal, así como de darle mayor nivel de detalle, de manera que se puedan colectar datos de especies con bajos volúmenes de captura pero alta vulnerabilidad. 
  • Resulta de suma importancia trabajar en educación ambiental, e incentivar el cambio de los hábitos de consumo de la población hacia la demanda de recursos hidrobiológicos capturados responsablemente y que respeten las tallas mínimas de captura.
Captura incidental

La captura incidental —o bycatch, en inglés— es ampliamente reconocida como uno de los más serios problemas ambientales causados por las pesquerías comerciales modernas (Alverson et al., 1994). Como muestra de ello, a nivel mundial, la pesca con redes de enmalle es considerada la causa más importante de la mortalidad de pequeños cetáceos, según Read et al. (2006).

Para el caso del Perú, se reportan capturas incidentales de lobos marinos (Reeves et al., 2013), tiburones ballena (Pajuelo et al., 2018), mantas y móbulas —de la familia Mobulidae— (Alfaro-Córdova et al., 2017), aves (Mangel et al., 2018), cetáceos pequeños (Mangel et al., 2010), tortugas (Ortiz et al., 2016) y cetáceos grandes (García-Godos et al., 2013).

En el año 1996, en el Perú se prohibió la extracción, procesamiento y comercialización de cetáceos menores, incluyendo las especies delfín oscuro o chancho marino (Lagenorhinchus obscurus), tonino o marsopa espinosa (Phocoena spinipinnis), delfín nariz de botella (Tursiops truncatus) y delfín común (Delphinus delphis y Delphinus capensis). También se restringió la captura de los mamíferos de aguas continentales, como el delfín rosado o bufeo colorado (Inia geofrensis) y el bufeo negro (Sotalia fluviatilis), al declararlos como especies legalmente protegidas. La regulación, sin embargo, parece haber influido poco en las interacciones de la pesca con cetáceos menores, debido a la falta de ajustes técnicos de pesca para mitigar su enredo o su captura incidental (Van Waerebeek et al., 2002).

Artes y métodos de pesca asociadas a la captura incidental

La pesca de red de enmalle comprende tres variantes de cortinas: la superficial costera, la superficial de altura y la de fondo. Al año 2015, se consideró como el arte más utilizado en las faenas del pescador artesanal (48.5 % de los 10 658 pescadores artesanales encuestados declararon utilizar cortina), según Castillo et al. (2018). A lo largo de todo el litoral, la cortina superficial costera y la de fondo operan en zonas cercanas a la costa (hasta 2 mn), estando dirigidas a la captura de pejerrey, lisa, merluza, lorna, coco, cachema y machete, entre varias decenas de otras especies. Por otro lado, tanto la cortina pelágica como la animalera operan en áreas alejadas hasta 60 mn de la costa, estando dirigidas al bonito, tiburones y rayas, perico, picudos, atún aleta amarilla, entre varias decenas más de otras especies (Castillo et al ., 2018). En la costa del Perú se ha registrado valores entre 10 000 y 20 000 individuos de pequeños cetáceos en interacción con redes de enmalle o cortina (Read et al., 1988 y Mangel et al., 2013).

La captura incidental de pequeños cetáceos en esta pesquería incluye principalmente delfines comunes (Delphinus spp.), delfines oscuros, delfines nariz de botella, marsopa espinosa (Mangel et al., 2010) y también enredos de ballenas jorobadas (Megaptera novaeangliae), según García-Godos (2013). El Grupo de Especialistas en Cetáceos - CSG, por sus siglas en inglés— de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y el Comité Científico de la Comisión Ballenera Internacional (CBI) han incluido al delfín oscuro peruano ya la marsopa espinosa como prioridades para la reducción de la captura incidental de cetáceos.

En los últimos años, el registro de ballenas enredadas en la costa norte del Perú ha aumentado. García-Godos et al. (2013) reportaron enredos cada vez mayores para ballenas jorobadas, cachalote (Physeter macrocephalus) y ballenas Minke (Balaenoptera acutorostrata). El uso de redes de enmalle en la pesca de pequeña escala —por ejemplo, en la de menor escala y flota artesanal— cerca de la costa representa un riesgo, específicamente para las ballenas jorobadas durante su temporada de reproducción (junio a noviembre), de acuerdo con Pacheco et al. (2009). Asimismo, Campbell et al. (2017) registraron informes de varamientos de los medios nacionales durante los últimos diez años y han descubierto que estos eventos son más frecuentes de lo que se pensaba. Los datos preliminares han mostrado que ha habido un aumento constante en el número de eventos, teniendo como registro más alto el del año 2014, con 19 varamientos. En el 44 % de estos casos se encontraron materiales de pesca adheridos al cuerpo de los ejemplares varados. Majluf et al. (2002) registraron en Punta San Juan (Ica) el desembarque de 922 pingüinos de Humboldt (Spheniscus humboldti), 510 delfines oscuros, 214 marsopas espinosas y 75 delfines nariz de con el uso de redes de enmalle superficiales para la pesca de la cojinova (Seriolella violacea).

Las tortugas son también gravemente amenazadas por la pesca incidental en el Perú. Se estima que el número de tortugas capturadas ascendería a decenas de miles de individuos capturados anualmente por la flota artesanal y de pequeña escala (Alfaro-Shigueto et al., 2010).

Mangel et al. (2010) utilizaron observadores a bordo para monitorear 58 interacciones de pequeños cetáceos en embarcaciones con redes de enmalle, cuyos viajes de pesca fueron monitoreados desde el puerto de Salaverry (La Libertad). Se reportó que se utilizó como carnada a pequeños cetáceos capturados incidentalmente. Si bien este estudio brindó información importante sobre el uso ilegal de cetáceos no reportado previamente para un puerto, el alcance de esta práctica a lo largo de la costa peruana sigue sin estar claro. Generar esta información es un desafío debido a la naturaleza ilegal de esta práctica (Campbell et al., en prensa).

Se presume que las capturas incidentales y la pesca dirigida de especies marinas, como tortugas marinas, pequeños cetáceos y manatíes, estarían destinándose al suministro de carne para animales silvestres (carne, sangre, huevos de tortuga y vísceras), como carnada (carne de cetáceos) en la pesca del tiburón (Van Waerebeek et al., 2002) o como productos ornamentales (caparazones de tortuga), como señalan Alfaro-Shigueto y Van Waerebeek (2001).

Por otro lado, Ayala et al. (2019) hicieron un estudio, a través de encuestas a pescadores, sobre la captura incidental en la pesca con espinel. Los resultados indican que las embarcaciones que hacen largos recorridos —con 123 mn como distancia promedio a la costa— capturan principalmente tortugas y, en menor proporción, aves marinas en la costa centro-norte. Asimismo, reportaron una captura de 1000 cetáceos en solo 25 embarcaciones durante el 2009 en la costa centro del Perú. Este estudio demuestra la efectividad de obtener datos de capturas incidentales a través de encuestas y, además, que los resultados varían según las zonas de pesca a lo largo de la costa. Esta variación se aplica para todos los artes y métodos de pesca, mostrando que las especies capturadas incidentalmente pueden variar de acuerdo a donde se realiza la pesca y qué tan lejos de la costa opere esta última.

En el siguiente listado, se muestra el resumen de los informes sobre la captura incidental en el Perú, causada por diversos artes y métodos en la pesca artesanal y de menor escala:

  • Red de chinchorro
    Alto nivel de capturas incidentales intraespecíficas e interespecíficas (Salazar et al., 2016).



  • Cerco anchovetero para Consumo Humano Directo e Indirecto
    Cervantes (2019) realizó un estudio en la bahía de Samanco (Áncash), en el cual encontró captura incidental de 25 especies para el cerco anchovetero industrial y de CHD (menor escala y artesanal). Entre las especies capturadas se halló peces costeros (bagre, chilindrina, lisa, machete, mojarrilla, pejerrey y cabinza), peces demersales (lorna, merluza, chiri o palometa, coco y cachema) y peces pelágicos (caballa y bonito).



  • Pinta potera
    Se observa un mínimo nivel de descartes de pesca no objetivo (Salazar, 2018).
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  • Pinta
    No presenta evidencias de capturas de pesca incidental (Salazar, 2018).
null


  • Curricán 
    Se observa un mínimo nivel de descartes de pesca no objetivo (Salazar, 2018).



    • Red de arrastre 
      Salazar et al. (2015) reportaron, en el arrastre de fondo de menor escala, 35 % de capturas incidentales (del peso total de pesca) y 19.1 % de descarte (del peso total capturado). El estudio concluye que el arte de pesca de arrastre de fondo no es amigable para el ecosistema.



      • Red de trasmallo
        Salazar (2018) observó poco nivel de descartes por tallas menores de fauna ictiológica. Existen reportes de captura incidental de tortugas marinas en los puertos de Salaverry (La Libertad), San José (Lambayeque), Culebras (Áncash) y Chicama (La Libertad), según el Instituto del Mar del Perú (2011).
      null


      • Palangre de fondo para bacalao de profundidad 
        La captura incidental está compuesta por la quimera (Hidrolagus sp.) en un 35 % y, en algunas ocasiones, puede llegar a superar el porcentaje del bacalao (Bustamante, 1997). Otras especies capturadas incidentalmente son la centolla (Lithodes sp. y Paralomis longypes), rayas de profundidad (Bathiraja sp.), tiburón de profundidad (Somniosus sp.), tiburón azul, pejerrata (Trachyrhynchus helolepis), pichirrata (Nezumia sp.), pez bocón y pulpo de profundidad (Benthoctopus sp.), según Bustamante (1997) y Aramayo (2016).
      null


        • Palangre calado (espinel) 
          La pesquería del palangre presenta captura incidental de tortugas (Valqui et al., 2017) aves, tiburones y cetáceos (Ayala et al., 2019).



        • Trampas 
          Salazar (2018) reporta que las pesquerías de anguila y cangrejos, con trampas, presentan casi nula captura incidental, con una pesca acompañante del 2 %, comprendida de morenas, congrios, merluza y cangrejos.



        Métodos de mitigación para la pesca incidental

        Se ha propuesto varios métodos técnicos —modificación del arte de pesca, por ejemplo— y no técnicos para minimizar la captura incidental, con diversos grados de éxito e implementación (Hamilton y Baker, 2019). Los elementos disuasivos acústicos son quizás los métodos técnicos más comunes e incluyen alarmas acústicas (pingers) aplicadas como alertas en los artes y métodos de pesca (Carretta y Barlow, 2011 y Dawson et al., 2013), reproducción de sonidos de depredadores (Werner et al., 2015) y acústica pasiva, como redes con materiales de mayor reflectividad acústica (Trippel et al., 2003; Larsen et al., 2007, y Bordino et al., 2013). 

        Las modificaciones de los artes y métodos de pesca para minimizar la captura incidental también adoptan una variedad de formas, como dispositivos de exclusión (Lyle et al., 2015 y Hamilton y Baker, 2019) o barreras en las redes de arrastre (Wakefield et al., 2017); artes debilitados con cuerdas más delgadas en las redes (Northridge et al., 2003); anzuelos de palangre de calibre más estrecho (como se requiere en las pesquerías de palangre pelágicas de Hawai) para gestionar la captura incidental de orcas falsas (Pseudorca crassidens); uniones débiles o cuerda de fuerza reducida en trampas, que permite que los animales se liberen (Knowlton et al., 2016); iluminación de la red (Bielli et al., 2020); trampas sin línea madre (Dealteris, 1999), y modificaciones de entrada de trampa para reducir la depredación y el riesgo de captura incidental (Noke y Odell, 2002). Asimismo, también se recurre al uso de procedimientos de retroceso junto con paneles Medina. Estos últimos permiten que escapen los delfines encerrados en redes de cerco (Hall y Roman, 2013).

        Un ejemplo de métodos no técnicos es el cierre de áreas específicas, ya sea de forma permanente, estacional o dinámica. Además, se pueden aplicar en todos los tipos de pesquerías para reducir o eliminar la superposición entre la actividad pesquera y las especies en riesgo (Gilman et al., 2006; National Marine Fisheries Service, 2010; Van der Hoop et al., 2013, y Hazen et al., 2018). El cambio de artes de pesca —de redes de enmalle a palangres, por ejemplo— es otra forma propuesta para evitar la captura incidental, al pasar de las prácticas de pesca de alto riesgo a las que tienen menos peligro (Salazar, 2018). Los cambios en las operaciones de pesca también pueden ayudar a evitar o mitigar la captura incidental en pesquerías de cerco, así como eliminar la tendida de la red en presencia de grupos de delfines y ballenas (Gilman, 2011).

        Otros ejemplos de medidas no técnicas que pueden ayudar a promover la mitigación de la captura incidental son los acuerdos obligatorios, en los que destaca la legislación nacional; los no obligatorios (ciertos acuerdos internacionales), como, por ejemplo, la Ley de Protección de Mamíferos Marinos (MMPA, por sus siglas en inglés) en Estados Unidos (Williams et al., 2017); las campañas de consumo responsable, como la de Atún Libre de Delfín, y, por último, los consejos de mejores prácticas, como los de la FAO.

        La aplicación de estrategias para mitigar la captura incidental causa problemas porque muchas de las medidas de mitigación ya se han probado. Asimismo, es probable que el progreso dependa cada vez más de mejorar nuestra comprensión de los factores subyacentes: el equipo de diseño, variables ambientales, comportamiento animal, etc., los cuales aumentan la probabilidad de captura incidental. Además, hasta ahora, la mayoría de los estudios de mitigación se ha centrado en un taxón a la vez, incluso cuando dos o más taxones pueden verse afectados por el mismo tipo de arte en la misma área geográfica (Northridge, 2017). Un ejemplo de esto son las regulaciones de las capturas de juveniles en la pesca de la anchoveta, donde se permite que solo el 20 % de la captura total sea anchoveta juvenil (menor a 12 cm de longitud total). Esto se extiende a la anchoveta blanca o samasa (Anchoa nasus), la misma que debe tener una longitud total menor a 9.5 cm. Sin embargo, es difícil cumplir con esta regulación ya que, de antemano, la identificación de juveniles en cardúmenes es dificultosa (Paredes, 2014) y la información específica de la samasa es limitada.

        Este último autor también analizó el ejemplo europeo de manejo de captura de juveniles, en el cual se puso un mayor esfuerzo en la fiscalización en el mar, al introducir en él una serie de medidas que permitan monitorear efectivamente las embarcaciones. Además de incluir metas más exigentes de manera gradual, las autoridades europeas han considerado necesario capacitar a sus pescadores y a los gremios de armadores, así como financiar la adquisición de mejores equipos. Se prohibió, en el mar, el descarte de juveniles, los cuales podrán ser desembarcados y contabilizados contra la cuota permitida.

        Otro reto en la mitigación de captura incidental es pasar de las experiencias piloto-experimentales a la aplicación comercial. Los dispositivos acústicos son uno de los métodos más exitosos en reducir la captura incidental de cetáceos menores, además de ser obligatorios en algunas pesquerías del mundo (Barlow y Cameron, 2003; Read, 2013, y Sørensen y Kindt-Larsen, 2016).


        Las herramientas de manejo existentes resultan insuficientes para abarcar la amplitud total de la pesca en el Perú.


        No obstante, existen algunos factores principales que impiden el paso a un uso generalizado, y uno de ellos es la preocupación de que su eficacia pueda disminuir con el tiempo. Esta reducción podría deberse a diferentes fenómenos. Estudios han reportado la posibilidad de habituación de diferentes especies de cetáceos menores. Un ejemplo de esto es el efecto de “campana de cena” —dinnerbell, en inglés—, donde alguna especie de mamífero marino es atraído a la red mediante los sonidos del pinger. Esto funciona como un efecto de exclusión de las especies de su hábitat a consecuencia del empleo del dispositivo (Carretta y Barlow 2011). Sin embargo, esta habituación se puede mitigar modificando ciertas variables in situ, como, por ejemplo, cambiar la frecuencia acústica de los pingers y corrigiendo el mal uso de estos. Otra opción puede entender mejor lo referente a la habituación, y esa es estudiando otras variables ambientales causales (Omeyer et al., 2020).

        Asimismo, otro factor importante que se presenta es el referente a los costos de implementación, tomando en cuenta los posibles impactos en las tasas de captura de especies objetivo y el valor de captura. Es por eso que el uso de alarmas acústicas debe ser considerado de manera interespecífica, es decir, estudiada por pesquería y por especie.

        Para los pescadores de pesquerías de pequeña escala, y en cualquier lugar donde la fiscalización sea débil o inexistente, los costos de la notificación voluntaria de casos de captura incidental pueden ser altos y afectar negativamente su economía. Esto ocurre ya que, según el Decreto Supremo 002-96-PE, la captura de cetáceos menores —en la que se incluye 7 especies— es considerada una infracción que será sancionada administrativamente con multa y decomiso. En tales escenarios, los pescadores en su mayoría tienden a ocultar los casos de captura incidental, lo que puede dar como resultado una notificación insuficiente de los casos y la falta de respuesta necesaria (Turvey et al., 2007 y Dewhurst-Richman et al., 2019).

        A continuación, la siguiente lista muestra un resumen de métodos de mitigación de captura incidental:

        • En redes de enmalle:
             - Cambios en horario de tendida
             - Tendida subsuperficial
             - Luces LED
             - Aparatos acústicos disuasorios 
        • En cerco:
             - Procedimiento de retroceso
             - Paneles Medina
             - Buques de rescate
        • En palangre de calado:
             - Cambios en horario de tendida
             - Anzuelos circulares
             - Líneas espantapájaros
             - Sacavueltas con peso incorporado
             - Gestión de desechos de procesamiento de pescado
             - Cebo teñido
        • En redes de arrastre:
             - Dispositivos Excluidores de Tortugas Marinas (DET) o Turtle Excluder Devices (TED), en inglés
        • En todos los artes y métodos:
             - Cierres de pesquerías espaciales y temporales
             - Capacitaciones para el manejo y liberación correctos de fauna capturada
             - Manejo de artes de pesca abandonadas, perdidas y descartadas
        Derechos de Uso Territorial para la Pesca (DUTP)

        El Perú no cuenta con un marco legal consistente para otorgar derechos de uso territorial exclusivo para la pesca (DUTP). En el pasado, ciertas autorizaciones para repoblamiento, dentro de la Ley General de Acuicultura (LGA), fueron utilizadas como un esquema suplementario para otorgar derechos de uso a comunidades pesqueras locales que se dedicaban a la extracción y cultivo de concha de abanico. De esta manera, a dichas comunidades se les permitió la gestión del mencionado recurso bentónico. Aquel esquema fue criticado por las empresas de acuicultura, quienes argumentaron que se basó en una visión paternalista del Estado y que impactó negativamente en el ambiente, creando peligros a la salud y perjudicando la imagen de la industria en mención. Además, sostienen que, pese a que el repoblamiento no es estrictamente una actividad de acuicultura, las áreas de repoblamiento de concha de abanico fueron utilizadas como zonas de engorde.

        Hoy en día, las personas que posean dichas autorizaciones deberán ajustarse al nuevo marco legal para la acuicultura. La normativa clasifica esta actividad en:

        • Acuicultura de Recursos Limitados (AREL), cuando la producción anual no supera las 3.5 tn brutas.
        • Acuicultura de Micro y Pequeña Empresa (Amype), cuando la producción anual no supera las 150 tn brutas.
        • Acuicultura de Mediana y Gran Empresa (Amyge), cuando la producción anual supera las 150 tn brutas.

        El caso más cercano donde el Estado aplicó el otorgamiento de derechos de uso territorial exclusivo para la gestión de algún recurso marino, en un área geográfica determinada, es el de San Juan de Marcona, a través del Programa Piloto Demostrativo (PPD), cuyo objetivo es la restauración de los ecosistemas acuáticos y el uso sostenible de su biodiversidad.


        El Programa Piloto Demostrativo (PPD) de San Juan de Marcona

        El Programa Piloto Demostrativo para la Recuperación de Ecosistemas Acuáticos y Uso Sostenible de su Biodiversidad (PPD) de San Juan de Marcona (Ica) es un caso excepcional basado en una regulación aprobada para dicho propósito específico. El PPD está amparado en el Decreto Supremo 015-2003-PRODUCE.

        La creación del PPD estuvo motivada por una crisis pesquera severa en la comunidad de Marcona, debido a la reducción sustancial en la abundancia de varios recursos hidrobiológicos en sus áreas de pesca. Ante esta situación, 16 organizaciones pesqueras locales crearon una organización llamada Comunidad de Pescadores Artesanales de San Juan de Marcona (Copmar), con el objetivo de recuperar la abundancia en la zona. Las especies objetivo de manejo en las áreas dentro del programa son macroalgas, como el aracanto o palo (Lessonia trabeculata) y el yuyo (Chondracanthus chamissoi), además de invertebrados como el erizo rojo (Loxechinus albus). La Copmar ha estado siempre caracterizada por su cohesión social y buen liderazgo, y ha venido aumentando sus capacidades para el control y la vigilancia.

        Los principales objetivos del Programa Piloto Demostrativo de San Juan de Marcona son los siguientes:

        • Promover organizaciones comunales productivas, eficientes y comprometidas con la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad de Marcona.
        • Mejorar el conocimiento local acerca de la biodiversidad, geomorfología y oceanografía del área. El Instituto del Mar del Perú (Imarpe) tiene un compromiso específico para ampliar la investigación científica en el área.
        • Aumentar la productividad de los pescadores locales en las áreas tradicionalmente utilizadas por ellos.
        • Promover el desarrollo de la acuicultura.
        • Recuperar ecosistemas degradados.
        • Fortalecer el rol de las mujeres en los proyectos de desarrollo.
        • Desarrollar el manejo integrado de las zonas marino-costeras.


        En el caso de las aguas continentales y las amazónicas, el Reglamento de Ordenamiento Pesquero de la Amazonía Peruana ha permitido la ejecución de Programas de Manejo Pesquero para ayudar a las comunidades locales a aprovechar sosteniblemente recursos hidrobiológicos, tales como el paiche (Arapaima gigas) y la arahuana (Osteoglossum bicirrhosum). En la práctica, estos colectivos ejercen derechos de uso exclusivo sobre estos recursos. Sin embargo, es importante resaltar que las aguas de la Amazonía tienen una composición muy diferente a las del mar.

        Una de las mayores barreras para mejorar la gestión de cualquier pesquería costera en el Perú es el alto nivel de superposición geográfica entre flotas de diferentes escalas y distintas artes de pesca. Las grandes ciudades y puertos suelen albergar flotas con embarcaciones más grandes, con capacidad de recorrer mayores distancias en busca de los recursos y utilizar artes de pesca de gran poder de pesca, tales como las redes de cerco y las redes de arrastre de fondo. A menudo, los stocks ubicados en las zonas de pesca donde operan dichas flotas, resultan sobreexplotados y finalmente colapsados, causando que la flotas tengan que viajar y explotar otras zonas de pesca. Esto sucede ocasionalmente dentro de la zona reservada a la pesca artesanal (5 primeras millas náuticas costeras). Estos desplazamientos se dan debido a que el ordenamiento pesquero peruano permite el libre desplazamiento de las embarcaciones pesqueras a lo largo de la costa. En la competencia por los recursos, las embarcaciones artesanales quedan en desventaja frente a las de menor y mayor escala, dado su menor rango de desplazamiento.

        Las dinámicas poblacionales y la distribución de las comunidades de peces bentónicos y pelágico-neríticos, así como la distribución espacial de los puntos de desembarque a lo largo de la costa del país, también imponen grandes retos para la aplicación de estrategias de gestión a nivel nacional. Por ejemplo, la estimación e implementación de un Límite Máximo de Captura Total Permisible (LMCTP), basado en una evaluación de stock, puede resultar un reto enorme en el caso de ciertas especies. Si el Imarpe quisiera estimar un LMCTP para la pintadilla (Cheilodactylus variegatus), un pequeño pez óseo asociado a arrecifes rocosos someros, probablemente tendría que basar su estimación en datos pesqueros, ya que el tipo de hábitat de dicha especie haría imposible la aplicación de otros métodos, como la hidroacústica, por ejemplo. Sin embargo, considerando el alto nivel de informalidad, dispersión y ocasional aislamiento del sector artesanal, los datos pesqueros obtenidos resultarían muy poco fidedignos a nivel nacional.

        Respecto a la cuantificación y control del cumplimiento de la cuota establecida por parte de los pescadores, estos se presentarían como otro gran reto, ya que, por ejemplo, la pintadilla suele formar comunidades diversas con otras especies comerciales, como la chita (Anisotremus scapularis) y la cabrilla (Paralabrax humeralis). Entonces, acorde con lo expuesto, la captura incidental de otras especies resultaría prácticamente imposible de evitar, a menos que se aplique métodos altamente selectivos, como la pesca submarina o el cordel de mano. Escenarios de este tipo son comunes en muchas de las pesquerías costeras, lo que plantea la necesidad de implementar modelos alternativos de manejo pesquero que potencien las iniciativas de gestión local.

        En otros países, los sistemas de Derecho de Uso Territorial para la Pesca (DUTP) han probado servir de escenario efectivo para motivar el comanejo. Por ejemplo, en Chile, se aplicó un sistema de cuotas para recuperar la pesquería de chanque (Concholepas concholepas), luego de que esta fue sobrepescada por décadas bajo una situación de acceso libre. En el país sureño se implementó un sistema de DUTP que ha ayudado significativamente a las comunidades a evaluar y manejar sus recursos (San Martín et al., 2010). En otras pesquerías de pequeña escala de América Latina, sistemas de DUTP —ocasionalmente llamados concesiones— han brindado a las comunidades la motivación y herramientas necesarias para gestionar mejor su pesquería local.

        En un contexto de alta superposición como el peruano, donde el control y vigilancia de los dispersos —y a veces aislados— puntos de desembarque hacen prácticamente imposible calcular y hacer cumplir una cuota de captura, los sistemas de DUTP podrían ayudar a las comunidades a fijar objetivos de gestión. Además, estas colectividades podrían recopilar los datos necesarios para evaluar su pesquería a nivel local y vigilar sus zonas de pesca, reduciendo así la pesca ilegal. Este escenario también ha sido reconocido como una condición favorable para la implementación efectiva de reservas marinas (Castagnino et al., 2018), y ya ha tenido buenos resultados en otras regiones del mundo (Siar et al., 1992 y Basurto et al., 2012). Sin embargo, la efectividad de las DUTP para favorecer el comanejo no solo depende del diseño físico y ubicación del área, sino también de que existan sistemas de gobernanza que sostengan la aplicación de herramientas de manejo y aseguren su cumplimiento (Wilen et al., 2012).


        El Perú no cuenta con un marco legal consistente para otorgar derechos de uso territorial exclusivo para la pesca (DUTP).


        Los derechos exclusivos de uso de los recursos generan una poderosa motivación económica para las comunidades locales (ibid.), empoderándolas para recobrar el liderazgo en la gestión de sus pesquerías e incentivando el automanejo y la participación en actividades de control y vigilancia (Basurto, 2005). En este contexto, la existencia de sistemas de gobernanza sólidos es imprescindible para un comanejo exitoso. En tal sentido, estos deben incluir normas y procedimientos claros por parte del gobierno, soporte y asistencia técnica por parte de ONG e instituciones académicas, así como fuentes de financiamiento a través de organizaciones y de distintos canales del mercado (Moreno et al., 2017).

        Actualmente, existe una propuesta de ROP en manos del Ministerio de la Producción (Produce) que formalizaría un marco normativo que soporte iniciativas de cogestión para el caso de invertebrados bentónicos. 

        Control y cumplimiento de la ley

        Toda persona, sea natural o jurídica, está obligada a cumplir con las disposiciones contenidas en la Ley General de Pesca (LGP), su Reglamento y demás normas que regulan el sector. La fiscalización y control del cumplimiento de las normas pesqueras y acuícolas están a cargo del personal acreditado de la Dirección General de Supervisión, Fiscalización y Sanciones del Ministerio de la Producción (Produce) y de las Direcciones y Gerencias Regionales de la Producción, según corresponda. La Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del Perú (Dicapi) y la Policía Nacional del Perú (PNP) deben prestar apoyo a la labor de fiscalización en el ámbito de sus competencias.

        En diciembre del 2017, entró en vigencia el Decreto Supremo 017-2017-PRODUCE, que aprueba el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, y con ello inicia un nuevo marco normativo sancionador para actividades pesqueras y acuícolas. Esta norma fija las autoridades que pueden aplicar sanciones, define los protocolos requeridos para determinar responsabilidades administrativas e incluye una lista de posibles sanciones —también multas— correspondientes a las conductas tipificadas como infracciones severas. Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) venimos analizando algunas infracciones y las multas que les corresponderían a quienes infrinjan la ley. Haciendo uso de la calculadora web de Produce, se encontró que estas arrojan montos de multa menores a las que se hubieran fijado con el anterior reglamento de infracciones y sanciones.

        En la labor de fiscalización, Produce cuenta con herramientas tecnológicas que ayudan a monitorear las actividades de pesca, procesamiento y otras. Son las siguientes:

        • El Sistema de Seguimiento Satelital (Sisesat)
          Requerido para toda la flota industrial, sea de bandera peruana o extranjera. El Sisesat está basado en el Sistema de Seguimiento de Barcos Pesqueros (SSB) —o VMS, por sus siglas en inglés—, el cual da seguimiento a las embarcaciones en tiempo real.
        • El Programa de Vigilancia y Control de las Actividades Pesqueras y Acuícolas en el Ámbito Nacional
          Este reemplaza al anterior Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y Desembarque en el Ámbito Marino (PVCPDAM). Mientras que el PVCPDAM se aplicaba solo a las plantas de producción de harina y aceite de pescado, así como a las embarcaciones que las proveían, el nuevo programa se aplica a todas las embarcaciones, puntos de desembarque, plantas de procesamiento y tanto a las personas y entidades que desarrollan el transporte y la comercialización de recursos marinos y de aguas continentales.
        • El Sistema de Identificación y Monitoreo del Tráfico Acuático (Simtrac)
          Busca controlar la navegación, acceso, permanencia y salida de las embarcaciones desde puertos, zonas de anclaje y aguas bajo la jurisdicción y soberanía peruanas, para combatir actividades ilegales —como el tráfico de drogas—, proteger el ambiente y preservar la vida humana. No está enfocado en el cumplimiento de las regulaciones pesqueras.
        • El Sistema de Monitoreo Ambiental (Simon)
          Guarda información sobre el marco legal para la protección del ambiente, así como estadísticas y publicaciones en tiempo real sobre las actividades pesqueras y acuícolas. Busca proveer una mirada general sobre el estado actual de los ecosistemas marinos. Solo Produce y el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) tienen acceso a este sistema.

        Durante la Conferencia sobre los Océanos, sostenida en Nueva York en el año 2017, el otrora viceministro de Pesca y Acuicultura, Héctor Soldi, anunció el compromiso del Perú de publicar datos sobre el seguimiento de embarcaciones, a través de la plataforma Global Fishing Watch (GFW), que fue creada por la ONG Oceana. En setiembre de ese año, Produce firmó un Memorándum de Entendimiento con la GFW y Oceana, a fin de cumplir el compromiso anunciado. El sistema utiliza la transmisión pública de datos del Sistema de Identificación Automática —AIS, por sus siglas en inglés—, recolectada por satélites y receptores en tierra, para mostrar el movimiento de las embarcaciones en determinado tiempo transcurrido. Desde octubre del 2018, ya se encuentra habilitada y publicada la información del monitoreo de las embarcaciones peruanas en la página del Global Fishing Watch.

        Tanto los recursos hidrobiológicos como los naturales, en su condición de bienes jurídicos, también se encuentran protegidos por el derecho penal. De esta manera, las conductas que afectan nuestros recursos pesqueros se encuentran tipificadas como delitos en algunos artículos del Código Penal. Son los siguientes:

        • 308A - Tráfico ilegal de especies acuáticas de la flora y fauna silvestre. Establece pena privativa de la libertad no menor de 3 ni mayor de 5 años para quien adquiere, vende, transporta, almacena, importa o exporta, de manera ilegal, especies acuáticas de la flora o fauna silvestre.
        • 308B - Extracción ilegal de especies acuáticas. Establece pena privativa de la libertad no menor de 3 ni mayor de 5 años a cualquier persona que extraiga recursos marinos y de aguas continentales por debajo de las tallas mínimas, durante las vedas o utilizando explosivos, químicos o cualquier otro método de pesca prohibido.
        • 309 - Formas agravadas. Dicta entre 4 y 7 años de prisión a cualquier persona que, sin poseer una autorización, extraiga especies de un área natural protegida o sean especies protegidas por la legislación nacional.
        • 428B - Falsedad en el reporte de los volúmenes de pesca capturados. Establece pena privativa de la libertad no menor de 3 ni mayor de 6 años para todo aquel que registre en los documentos de captura cualquier información falsa o diferente del volumen de captura real; así como para aquel que altera los instrumentos de pesaje con los que se calcula los volúmenes de pesca capturados, si dicha alteración tiene la finalidad de consignar un volumen distinto al realmente capturado.

        Al cierre de este informe, el Proyecto de Ley 3200/2018, que propone incorporar delitos contra la flora y fauna silvestre en la Ley Contra el Crimen Organizado, sigue en trámite en el Congreso de la República.

        Los fiscales especializados en materia ambiental son los encargados de investigar, en la vía penal, la posible afectación a los recursos hidrobiológicos y el ecosistema marino. En aquellos lugares donde no se cuente con dichas autoridades, los fiscales de prevención del delito cumplen esta función.

        La lucha contra la pesca ilegal desde el ámbito penal requiere no solo un papel activo por parte del Ministerio Público, sino también es necesario que instituciones como Produce, las direcciones regionales de la Producción (Direpro), la Marina de Guerra del Perú, la Policía Nacional, entre otras, se comprometan y coordinen para la realización de operativos exitosos que concluyan con sentencias efectivas.

        En la práctica, sin embargo, estas autoridades a menudo fallan en dicha coordinación, presentando una variedad de problemas: las autoridades incorrectas atienden los casos, no coordinan mutuamente, quienes atienden los casos no están al tanto de las normativas vigentes, no cuentan con los recursos necesarios para llegar a las zonas donde se presentan los casos o llegan tarde. Una iniciativa que aborda la problemática expuesta es emprendida actualmente por la SPDA, a través de un fondo de la Fundación Walton. El proyecto está trabajando en fortalecer las capacidades de las autoridades en Piura, y así aumentar el nivel de cumplimiento de las normas en dicha región.

        Astillero ilegales

        Es importante anotar que, desde el año 2015, existe una prohibición general para la construcción de nuevas embarcaciones tanto artesanales como de pequeña escala —excepto en casos de reemplazo de embarcaciones—, establecida por el artículo 2 del Decreto Supremo 006-2015-PRODUCE. A pesar de dicha prohibición, se sigue construyendo nuevas embarcaciones en astilleros ilegales, los cuales funcionan clandestinamente y sin autorización de la Marina de Guerra del Perú. Según la primera edición del Censo Nacional de la Pesca Artesanal del Ámbito Marítimo, realizado en el año 2012, existían, entre astilleros y carpinterías navales, 184 instalaciones en el país. De esta cifra se desprende que el 56 % estaba ubicado en Lima, Lambayeque, Áncash y Piura. Esta última región contaba con la mayoría de astilleros.

        En noviembre del 2017, la Marina de Guerra, en respuesta al pedido de información de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), proveyó una lista de todos los astilleros legales ubicados a lo largo de la costa peruana. Dicha lista mostró que existían 109 astilleros autorizados y que 129 licencias habían sido revocadas. La mayoría de los astilleros autorizados, así como la mayor parte de aquellos cuyas licencias habían sido revocadas, estaban ubicados en el Callao. Asimismo, la Capitanía de Puerto de Paita informó a la SPDA que en esta ciudad se había identificado lugares donde se venía construyendo embarcaciones pesqueras artesanales sin contar con la autorización para ello (astilleros ilegales).

        El siguiente mapa muestra la cantidad de astilleros autorizados y con licencia revocada que están ubicados a lo largo de la costa peruana:

        Fuente: Marina de Guerra del Perú (2017)


        A pesar de que el número exacto de astilleros ilegales en Piura es desconocido, en junio del año 2017 se descubrieron 23 nuevas embarcaciones no autorizadas, construidas en base a 30 troncos de madera de faique (Acacia macracantha), una especie amenazada y protegida en el país. El transporte y uso de dicha especie sin prueba de su origen legal constituye una infracción administrativa y una afectación a los recursos naturales del Perú. De acuerdo con las disposiciones del Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI, estas actividades constituyen serias infracciones, sancionables con multas de entre 40 500 y 20 500 000 soles.

        De acuerdo con un análisis realizado por la SPDA, las principales razones por las cuales continúa la construcción ilegal de embarcaciones pesqueras son las siguientes:

        • Vacíos legales en los reglamentos de la Marina de Guerra del Perú: la norma (Decreto Supremo 015-2014-DE) contempla una sanción para las personas que construyan o modifiquen embarcaciones en astilleros no autorizados, ya sea de manera distinta a la aprobada en los planos o sin cumplir con los procedimientos establecidos por ley. Sin embargo, no existe sanción alguna por tener la propiedad de un astillero ilegal.
        • No existe un correcto control por parte de las autoridades municipales, a pesar de que los reglamentos que definen sus responsabilidades indican que las autoridades en mención deben supervisar todo establecimiento que requiera una licencia para operar.
        • Existe falta de supervisión y control sobre la madera utilizada en la construcción de embarcaciones.
        • Demasiadas instituciones del Estado intervienen en el proceso para controlar la existencia de astilleros ilegales, y sus funciones no están definidas con claridad.
        • Actualmente, la construcción o modificación de embarcaciones sin autorización solo tienen como sanción la imposición de una multa. Dichas sanciones no son lo suficientemente disuasivas para los potenciales infractores. De acuerdo con el Reglamento de Inspección y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, aprobado por el Decreto Supremo 017-2017-PRODUCE, las multas se calculan a través de una formula.
        • Los gobiernos regionales, responsables de supervisar y controlar la pesca artesanal, tienen presupuestos muy bajos para ejecutar dicha función. Los recursos disponibles para confiscar embarcaciones ilegales son insuficientes, en vista del esfuerzo administrativo que esa acción requiere.

        Se necesita aplicar diferentes medidas para detener la construcción ilegal de embarcaciones de pesca artesanal. Algunas de ellas son las siguientes: elevar las multas para lograr un efecto disuasivo, aumentar el presupuesto de los gobiernos regionales para detectar y evitar la construcción ilegal de embarcaciones, mejorar la actual división y definición de los poderes de cada autoridad involucrada y cómo estos últimos deben complementarse.

        Retos para el cumplimiento de la ley

        En el Perú, los problemas con el cumplimiento de la ley no se dan solo en el sector de la pesca. Es ampliamente conocido que nuestro país cuenta con abundantes leyes y reglamentos, la mayoría de los cuales no puede hacer cumplir debido a la prevalencia de limitadas capacidades institucionales, financieras y de recursos humanos.

        Existen muchos factores que explican esta situación, estando en primer lugar la falta de voluntad política para desarrollar e implementar lineamientos pesqueros de largo plazo.

        En segundo lugar, los incentivos para el cumplimiento legal no han sido planificados ni coordinados. No se encuentran alineados con los comportamientos que buscan promover, ni consideran los contextos en los que las personas y las instituciones operan. El resultado es un estado de derecho debilitado.

        Como tercera observación está la capacidad coercitiva de las autoridades —la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi), la Policía Nacional y el Poder Judicial, por ejemplo—, que presentan severas limitaciones y enfrentan obstáculos para obligar a las personas y organizaciones a cumplir con la ley. Las causas de ello son la corrupción, presupuestos limitados, personal inadecuado, capacidades técnicas e infraestructura limitadas, etc. Por ejemplo, en ocasiones, el patrullaje marino de la Dicapi no puede ser realizado debido a un presupuesto insuficiente para abastecer de combustible a embarcaciones rápidas. A esto se le suma que, en ciertos puertos del litoral, no se cuenta con botes patrulleros adecuados. Problemas similares a los expuestos también los padecen las fuerzas policiales peruanas.

        En relación al Poder Judicial, en el 2018 se hizo público que algunos jueces fallaron a favor de acciones legales que contravienen las sanciones administrativas impuestas de manera correcta sobre actividades relacionadas a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). El caso más sonado es el de Óscar Peña, conocido como el rey de la pesca negra, quien siguió extrayendo anchoveta gracias a medidas cautelares contrarias a las decisiones de la autoridad administrativa, que, en este caso, es el Ministerio de la Producción (Produce).

        Sin embargo, la corrupción no es el único factor que perjudica la correcta administración de justicia en los casos de pesca ilegal. Los procesos judiciales generalmente toman muchos años y, una vez que se emite una sentencia, la causa que originó la acción legal puede ya no ser relevante. A pesar de que esto es un problema estructural que afecta el cumplimiento de la ley, existen esfuerzos en curso para mejorar y superar gradualmente los diferentes obstáculos que afectan al Poder Judicial.

        Cita sugerida para esta sección


        Monteferri, B.; Zarbe, K.; Mitma, M.; Bandín, R.; Heck, C. y Guidino, C. (2021). Reglas de juego en el sector pesca. En: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Wikipesca Perú. Plataforma colaborativa sobre la pesca en el Perú. Recuperado de: https://www.mardelperu.pe/pesca/3/reglas-de-juego-en-el-sector-pesca 


        Redacción de la sección: Bruno Monteferri, Karina Zarbe, Milagros Mitma, Ricardo Bandín, Carmen Heck y Chiara Guidino

        Consejo editorial de esta sección: Christel Scheske, Mariano Gutiérrez y Santiago De la Puente

        Edición de textos: Ricardo Muñoz

        Cita general: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA (2019). Wikipesca Perú. Plataforma colaborativa sobre la pesca en el Perú. Recuperado de: https://www.wikipesca.pe/

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