El sistema legal peruano

En el sistema legal peruano, la Constitución Política de 1993 es el dispositivo legal de mayor rango. Sus disposiciones no pueden ser contravenidas por normas de menor rango, ya que de hacerlo éstas serían inconstitucionales.

Las Leyes, Decretos Legislativos, Decretos Ley, Decretos de Urgencia, y Ordenanzas Regionales y Municipales se encuentran en un rango por debajo de la Constitución, y tienen fuerza de ley.  Los Decretos Supremos; Resoluciones Supremas; y Resoluciones Ministeriales, Directoral y Ejecutivas son consideradas decisiones administrativas, y se encuentran en un rango por debajo de las normas que tienen fuerza de ley.


Tipo de Ley/Regulación Características  Autoridad que aprueba la Ley/Regulación
Leyes Orgánicas

Regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades públicas, y los asuntos especificados en la Constitución.

Se aprueban por el Congreso con mayoría calificada (más de la mitad de los votos del número total de congresistas)

Son aprobados siguiendo el mismo procedimiento que para las Leyes Ordinarias.

Congreso
Leyes (Ordinarias)

Pueden tener un ámbito general o especifico, y son aprobadas por el Congreso con mayoría simple.

Los borradores de la Ley son primero discutidos dentro de las comisiones ordinarias, las cuales deben emitir una opinión sobre ellos (que podría ser “favorable”, “no favorable” o “rechazada”). Basándose en las opiniones de la comisión, el Directorio del Congreso incorpora los borradores de leyes en la agenda del Congreso para que sean discutidos en sesión de pleno. El Congreso puede aprobar o rechazar el borrador de la ley. Si el borrador es aprobado, se envía al Presidente de la República para que la promulgue dentro de los 15 días siguientes. Dentro de ese plazo, el Presidente de la República puede observar (total o parcialmente) o no observar la Ley. Si la observa, remite nuevamente la Ley al Congreso para que puedan absolver las observaciones.

Congreso
Decretos Legislativos

Son promulgadas por el Poder Ejecutivo, previa autorización expresa por parte del Congreso de la República.

El Congreso delega competencias sobre materias específicas, y para momentos específicos al Presidente de la República.

Son refrendadas por los Ministerios que tienen competencias en la materia.

Presidente de la República
Decretos de Urgencia

Establecen medidas extraordinarias en materias económicas y financieras. No pueden regular temas de tributos.

Responde a la necesidad de regular de manera extraordinaria situaciones que no pudieron ser previstas.

Son aprobadas por el Consejo de Ministros, firmadas por el Presidente de la República y refrendadas por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y cuando sea necesario, por los Ministros responsables sobre la materia.

Presidente de la República
Decretos Ley Leyes emitidas en un régimen De facto Presidente de la República
Decreto Supremo

Regulan Leyes o regulan la actividad funcional sectorial o multisectorial funcional a nivel nacional .

Pueden requerir el voto favorable del Consejo de Ministros (cuando así esté especificado en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo)

Son firmadas por el Presidente de la República y refrendadas por los Ministerios involucrados en la materia, a través de sus Ministros.

Presidente de la República y Ministros
Resoluciones Supremas

Decisiones que regulan asuntos específicos.

Son firmadas por el Presidente de la República y refrendadas por los Ministerios involucrados en la materia.

Presidente de la República y Ministros
Ordenanzas y Decretos Regionales y Municipales

Regulan asuntos generales y temas bajo la competencia de los gobiernos regionales y locales.

Tienen fuerza de ley en el territorio específico donde son aplicables.

Son aprobadas por el Consejo Regional o Municipal respectivamente, y refrendadas por el gobernador o alcalde.

Gobernador Regional o Alcalde
Resoluciones Ministeriales

Son mandatos para temas específicos.

Son aprobados por un Ministerio (o más Ministerios, si es necesario), a través del Ministro (o Ministros)

Ministros
Resoluciones Directorales

Son mandatos para temas específicos.

Aprobados por los directores administrativos en función a las atribuciones que señalan las respectivas leyes orgánicas del sector y los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF).

Directores administrativos
Resoluciones Ejecutivas

Son mandatos para temas específicos.

Aprobados por los jefes administrativos en función a las atribuciones que señala las respectivas leyes orgánicas del sector y los ROF.

Jefes administrativos
El marco legal del sector pesca

El sector pesca se encuentra regulado por leyes y normas administrativas. Las principales son la Ley General de Pesca (LGP), aprobado por el Decreto Ley N° 25977 en 1992, y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 012-2001-PE. Ambas dan los lineamientos bases para la gestión de los recursos hidrobiológicos en el país. Desde su entrada en vigencia han sido modificadas en diversas ocasiones. También existe un marco legal para la acuicultura consolidado con la Ley General de Acuicultura, aprobado por el Decreto Legislativo N° 1195 (modificado en el año 2018 con el Decreto Legislativo N° 1431) y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 003-2016-PRODUCE).

La LGP y su Reglamento son el marco legal regulatorio clave para el sector pesca, los cuales contienen los principios y reglas básicas para desarrollar pesquerías basadas en capturas de cualquier especie en el país.

De acuerdo a sus objetivos, ambos instrumentos buscan promover el desarrollo sostenible de las actividades pesqueras, puesto que estas son consideradas como fuente de alimentación, empleo e ingreso, asegurando el uso responsable de los recursos biológicos marinos, así como los de aguas continentales. Hasta cierto punto, este marco incluye – aunque de manera muy general – ciertos principios reconocidos en instrumentos no vinculantes internacionales tales como el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (FAO 1995), el Enfoque de Ecosistemas en la pesca de la FAO (García et al. 2003) el Plan de Acción Internacional de Manejo de Capacidad de Pesca (FAO 2000), las Directrices voluntarias de la FAO sobre Gobernanza Responsable para la Tenencia de Tierras, Pesquerías y Bosques (FAO 2012), entre otras.

Sin embargo, fallan en proporcionar definiciones clave como “sostenibilidad”, “uso responsable” y “sistemas socio-ecológicos”. Como resultado de esto, existe incertidumbre acerca de qué es lo que estas medidas concretamente están tratando de lograr, y con qué criterios uno puede evaluar si es que las pesquerías efectivamente cumplen estos estándares. Mas allá de eso, a diferencia de otras regulaciones para la pesca como las chilenas (Ley General de Pesca y Acuicultura), Mexicana (Ley General de Pesca y Acuicultura Sustentables) o la Norteamericana (“Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act”), en Perú ni la LGP ni sus Reglamentos brindan estándares definidos que deberían ser considerados cuando se redactan medidas para introducir herramientas de manejo, y menos estándares específicos para contribuir a la sostenibilidad de las pesquerías. Consideramos que debería ser una prioridad para el futuro establecer de manera explícita los objetivos de manejo de las pesquerías en las regulaciones.

La Ley General de Pesca (LGP) regula la pesca en el Perú y la clasifica en base a los siguientes criterios:

a. Propósito de extracción (comercial, recreacional, de investigación o de subsistencia)

b. Escala (basada en la capacidad de bodega y tamaño de la embarcación, pudiendo ser: artesanal, pequeña escala o gran escala)

c. Área geográfica (aguas continentales y marítimas)

d. Destino del producto (consumo humano directo o indirecto)

Herramientas de gestión pesquera
Existen diversas herramientas de gestión pesquera utilizadas en el Perú, y algunas de ellas están agrupadas en Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP). Las herramientas individuales más importantes se desarrollan a continuación:
  • Límite Máximo de Captura Total Permisible (LMCTP) o Cuota de Captura Total (TAC). Es la cuota o cantidad máxima de un determinado recurso que la flota pesquera está autorizada a extraer en una temporada de pesca. Es establecida por PRODUCE, basándose en información técnico-científica provista por IMARPE. A la fecha, se han definido LMCTP o TAC para diez especies, tales como el tiburón martillo (Sphyrna zygaena), anchoveta (Engraulis ringens), anguila (Ophichthus remiger), atún patudo u ojo grande (Thunnus obesus), bacalao de profundidad (Dissostichus eleginoides), caballa (Scomber japonicus), jurel (Trachurus murphyi), merluza peruana (Merluccius gayi peruanus), aracanto o palo (Lessonia trabeculata) y bonito (Sarda chiliensis chiliensis).
  • Límite Máximo de Captura por Embarcación (LMCE) o Cuota Individual. Es la división del LMCTP o el TAC entre el número de embarcaciones; esa cuota asignada a la embarcación se denomina LMCE o cuota individual. PRODUCE establece, asigna, regula y monitorea estas cuotas. Actualmente, solo dos pesquerías tienen cuotas individuales asignadas: la anchoveta (Decreto Legislativo 1084) y la merluza peruana (desde la aprobación del ROP del año 2003).
  • Talla mínima de captura (TMC). La TMC es la longitud (en centímetros) que deben tener los peces e invertebrados para poder ser capturados y, por ende, consumidos. PRODUCE utiliza las recomendaciones de IMARPE para definir las TMC de diferentes recursos hidrobiológicos.

La Resolución Ministerial N° 209-2001-PE y sus modificatorias establece TMC para 64 especies de peces e invertebrados marinos y solo 2 especies de crustáceos continentales (camarones de río). Por su parte, el ROP de la Amazonía, aprobada por la Resolución Ministerial N° 147-2001-PE, estableció TMC para 7 especies de peces amazónicos tales como el paiche, el dorado, el tigre zúngaro, la doncella, la gamitana, el paco y el boquichico.  

  • Zonas Reservadas. El Artículo 12 de la LGP permite la creación de “zonas reservadas”, mediante la cual se definen áreas en las que se prohíbe la pesca, se establecen TMC más estrictas, o solo se permite el uso de ciertos artes y métodos de pesca. Asimismo, el artículo 55 del Reglamento de la LGP permite que PRODUCE pueda establecer restricciones adicionales en ciertas áreas geográficas para realizar actividades de procesamiento pesquero, en base al estado de las pesquerías locales y de la protección ambiental. Sin embargo, PRODUCE nunca ha hecho uso de estas herramientas legales, y si bien las normas que describen el proceso de creación de estas áreas deben ser mejoradas, recientemente ha surgido una iniciativa para utilizar el recurso de “zonas reservadas” para la gestión de recursos bentónicos. Ver Sección 2.5.6.
  • Veda. Es el acto administrativo por el cual se prohíbe extraer una especie por un período de tiempo y en un determinado lugar. PRODUCE puede establecer vedas temporales o espaciales para proteger poblaciones juveniles de peces, áreas de reproducción y bancos naturales, basándose en recomendaciones de IMARPE. A la fecha, 27 especies marinas (24 peces y 3 invertebrados) cuentan con vedas con período definido. No obstante, existen algunas especies más que son vedadas ocasionalmente tales como la anchoveta, merluza, anguila, chiri, caballa, bagre, etc.
  • Porcentaje de tolerancia máxima de ejemplares juveniles. Este porcentaje representa una cantidad máxima de especies que se encuentran por debajo de la talla mínima de captura establecida y que pueden ser pescados en forma no previsible ni deseada, aun siendo el objetivo de la pesca. A la fecha, existen 48 especies marinas (peces) que cuentan con este porcentaje.
  • Porcentaje de tolerancia máxima de captura incidental y especies consideradas dentro de la misma. El porcentaje de tolerancia máxima de captura incidental representa una cantidad máxima de especies asociadas o dependientes del objetivo de la pesca que pueden permitirse ser capturados. En algunos casos se condiciona que, al ser capturadas, sean devueltas al mar siempre y cuando sea posible.

Las especies consideradas dentro de la captura incidental son aquellas especies que no son el objetivo de la pesca y se capturan en forma no previsible. Entre estas, además de otras especies de peces marinos, pueden encontrarse mamíferos y aves. La pesca incidental está bien documentada a lo largo de la costa peruana, evidenciando que la pesca artesanal tiene impactos significativos sobre los grandes vertebrados marinos (Alfaro-Shigueto et al. 2010), incluyendo pequeños cetáceos. Alfaro-Shigueto et al. 2010, estimaron que la pesca incidental de tortugas marinas podría ascender a decenas de miles de individuos capturados anualmente por la flota artesanal y de pequeña escala. Discutimos la captura de cetáceos y tiburones, con mayor detalle, en la Sección 3.7.   

  •  Planes de Acción Nacional. Estos planes definen objetivos y actividades consideradas importantes para gestionar y regular, de manera comprensiva, pesquerías específicas a nivel nacional. En la actualidad, existen solamente dos planes nacionales activos: el Plan Nacional de Acción para la pesca de perico (Resolución Viceministerial 81-2016-PRODUCE/DVPA) y el Plan Nacional de Acción para tiburones, rayas y especies similares (Decreto Supremo 002-2014-PRODUCE).
A pesar de que se han logrado algunos progresos, las herramientas de manejo existentes resultan insuficientes para abarcar la amplitud total de la pesca en el Perú. La SPDA realizó un reporte analizando las herramientas de manejo existentes para 106 pesquerías (de las cuales 35 corresponden a especies de invertebrados). Nuestros resultados muestran que, de las 106 especies, solo el 2.8% tiene cuotas individuales asignadas, el 11.65% tiene porcentajes de tolerancia de captura incidental, 9.43% tiene TAC o LMCTP, 35.84% aproximadamente son objeto de vedas, 69.81% están sujetas a restricciones o tienen determinados artes de pesca (permitidos o prohibidos) y 60.37% tienen tallas mínimas de captura. 


Reglamentos de Ordenamiento Pesquero (ROP)
El RLGP establece que las pesquerías que deban ser administradas como unidades diferenciadas se regulan a través de ROP que son aprobados mediante Decreto Supremo. Con el anterior RLGP los principios y las normas regulatorias aplicables a pesquerías específicas se establecían mediante Planes de Ordenamiento Pesquero, aprobados a través de Resoluciones Ministeriales. Los ROP son, actualmente, la herramienta más importante para la gestión pesquera en el Perú.

De acuerdo con la LGP, un ROP puede incluir: i) objetivos, ii) el régimen de acceso, iii) la capacidad total máxima permitida tanto a la flota como a las plantas de procesamiento, iv) temporadas y vedas (tanto espaciales como temporales), v) cuotas globales de captura (TAC o LMCTP), vi) artes, aparejos y métodos de pesca, vii) áreas restringidas, viii) requerimientos de investigación, ix) protocolos de monitoreo y vigilancia, x) tallas mínimas de captura, etc.

Un aspecto criticable de los ROP es que no están obligados a definir objetivos específicos de gestión. Los objetivos actuales de los ROP incluyen proposiciones generales tales como “regular la pesca de la pota para promover el desarrollo de una flota moderna y aumentar su contribución al sector y la nutrición nacional”, sin definir claramente qué se entiende por “flota moderna”, ni definir la forma y en qué medida esta pesquería debe contribuir con la nutrición nacional. Objetivos de gestión pesquera propiamente definidos incluirían proposiciones tales como “mantener la biomasa parental de merluza por sobre un nivel límite de 100 000t” o “definir cuotas globales aplicando tasas de extracción que no retiren más del 40% de la biomasa del stock”. Objetivos como los descritos serían cuantificables y permitirían al gobierno evaluar si las medidas de manejo establecidas son eficaces o no. No obstante, PRODUCE e IMARPE han sido reticentes a adoptar objetivos específicos, probablemente por temor a recibir críticas ante proyecciones fallidas, (situación plausible tomando en cuenta la variabilidad natural de los ecosistemas marinos), o afectar con medidas aparentemente desfavorables a alguno de los intereses contrapuestos de los diferentes actores (aún cuando niveles aceptables de incertidumbre podrían ser incluidos en las proyecciones de la normativa). En las condiciones actuales, los ROP del PRODUCE minimizan la posibilidad de asumir la responsabilidad por las acciones equivocadas de ordenamiento pesquero que puedan tomarse, como tampoco fomentan que las medidas propuestas alcancen a ser plenamente eficaces.

A la fecha sólo existen 11 ROPs, de los cuales ocho se enfocan en especies individuales y tres están diseñados espacialmente, puesto que engloban pesquerías típicamente multiespecíficas, ver Figura 12. Las especies marinas que tienen un ROP vigente son la anchoveta, el atún, el jurel y la caballa, la merluza peruana, la anguila, la pota y el bacalao de profundidad. La pesca de anchoveta para consumo humano directo está regulada a través de un ROP, mientras que la de consumo humano indirecto es regulada por una serie de leyes, de las cuales la más importante el Decreto Legislativo 1084 y sus reglamentos, los cuales cubren casi todos los aspectos que son abarcados por un ROP. Discutiremos esto con mayor detalle en el Capítulo 4.4.

De los tres ROP definidos espacialmente, uno aplica al ámbito marítimo de la Región Tumbes y los dos últimos se aplican a las aguas continentales de la Amazonía Peruana y en el Lago Titicaca. PRODUCE está actualmente finalizando un ROP para especies marinas bentónicas. Para obtener más información sobre esto, ver la Sección 2.5.6.



En la práctica, no hay un cumplimiento cabal de todas las medidas de manejo existentes y aun hay mucho que avanzar en materia de control y fiscalización. A lo largo del litoral aun se reportan con frecuencia el desarrollo de prácticas de pesca insostenibles y destructivas (p. ej. la pesca con explosivos continúa siendo reportada en la mayoría de las regiones marítimas del país) (SPDA, 2013). Lo relacionado a la pesca IUU se discute con mayor detalle en el Capítulo 3 y Capítulo 4 del presente reporte.

La necesidad de mejorar el manejo de ciertas pesquerías también ha salido a relucir en el marco de los procesos de certificación y de los Proyectos de Mejora Pesquera. Más que herramientas de gestión utilizadas por el gobierno peruano, son herramientas de mercado promovidas por ONG. Los sistemas de certificación son iniciativas privadas creadas para promover la trazabilidad y la transparencia, a través del desarrollo de evaluaciones pesqueras que ayuden a demostrar si un stock pesquero y los impactos de la actividad pesquera sobre el ecosistema están siendo bien manejados. En general, estos establecen una serie de principios e indicadores de performance sobre los cuales una pesquería es evaluada por un panel independiente de especialistas. El Marine Stewardship Council (MSC) es uno de los más conocidos. Para ciertas pesquerías, obtener la certificación está aún muy lejos, sin embargo, una de las formas de prepararse para ello es generar Proyectos de Mejora Pesquera (FIP, por sus siglas en inglés). Los FIP son esfuerzos en los que participan diversos actores, que tienen como objetivo mejorar la situación de sostenibilidad de una pesquería determinada, siguiendo una clara hoja de ruta. Aunque el alcance y la naturaleza de estos proyectos puede variar, para ser considerados FIP, deben cumplir una serie de requerimientos en cuanto a participación, financiamiento, transparencia y rigor científico en su evaluación. En el Perú, la SNP viene impulsando un FIP para la pesquería de anchoveta para consumo humano directo, y WWF viene trabajando en un FIP para las pesquerías de Pota y Perico.

Utilizando estándares internacionales para guiar políticas pesqueras en Perú


Ni la LGP ni su Reglamento establecen estándares mínimos con los cuales el ROP deba cumplir .  En cambio incluyen una lista de varias herramientas de manejo que bien podrían ser incorporadas en determinado ROP (Ej: LMCTP, cierres de pesca, requisitos de artes y aparejos de pesca, etc.). Las herramientas de manejo incluidas en un determinado ROP “pueden variar en cada caso”, sin necesidad de mayores especificaciones.  No existe un modelo estándar que brinde un conjunto de normas para evaluar el desempeño en el ordenamiento de una pesquería.

No existen estándares universalmente aplicables para la sostenibilidad pesquera debido a que existe una gran variación en las propiedad biológicas y ecológicas de las especies de peces, los métodos y escalas de pesca, los contextos locales, así como los niveles de capacidad técnica y el acceso a datos.  Sin embargo,  existen varios puntos biológicos de referencia (o simplemente puntos de referencia) y criterios utilizados a menudo para entender el desempeño de una pesquería.  Muchos de estos puntos de referencia, como la Biomasa en el Rendimiento Máximo Sostenible (BRMS, explicado en la Sección 2.5) y la Biomasa parental crítica (BPc), requieren de parámetros básicos de la población del recurso explotado (stock) que pueden ser obtenidos utilizando modelos basados en data de complejidad variable.  Dependiendo de la robustez del análisis realizado, la evaluación de la pesquería y de los parámetros tendrá varios niveles de incertidumbre y confiabilidad. En términos generales, una pesquería es considerada “sostenible”, si la evaluación del stock determina que su biomasa reproductora es consistentemente por encima o fluctuando alrededor del RMS.  Si bien no existen estándares absolutos, alguna certificación y marcos de evaluación, como aquellos desarrollados por el Concejo de Administración Marina (CAM) y “The Seafood Watch” (Acuario de Monterrey), ofrecen una referencia para evaluar el desempeño de pesquerías.

Si bien la aplicación de las herramientas de manejo no aseguran sostenibilidad, dado que siempre hay un nivel de incertidumbre, aquellas decisiones de manejo que se encuentran basadas en evaluaciones formales revisadas por pares tendrán mayor eficacia.  Sin embargo, muchas pesquerías en el Perú carecen de los datos requeridos para realizar estos análisis, y para estos casos, se encuentran disponibles las evaluaciones basadas en riesgo, como la descrita en los procedimientos de certificación MSC.           


En la práctica, esto ha dejado espacio para el desarrollo de ROP de formato muy variado, algunos de los cuales utilizaron todas las herramientas listadas por el marco general para manejar una pesquería, mientras que otros mencionaron solo algunas de ellas.  Una rápida comparación entre los ROP de las pesquerías abordadas en este reporte nos brindan una foto instantánea de esta situación, ver Figura 22.

El que un ROP contenga un número mayor de disposiciones no necesariamente implica su éxito en el manejo sostenible de una pesquería .  Como señala De la Puente (com. pers.) vigilar la observancia de las disposiciones implica contar con suficientes fondos, personal y tiempo de supervisión, y que por ende deberían ser priorizadas en su emisión de acuerdo con su respectivo impacto en la sostenibilidad de la pesquería.  Por ejemplo, la pota es una especie de alta plasticidad genética: regularla mediante tallas mínimas de captura no asegura la protección de su población reproductiva, porque la especie puede reproducirse donde sea entre los 25cm y los 100cm.  Este último punto, una vez más resalta, la necesidad imperante de desarrollar mejores indicadores de desempeño en la gestión de las pesquerías en Perú.

Figura 23: Herramientas de manejo en ROP existentes


Anchoveta

Merluza

Peruana

Atún y pesquerías relacionadas
Jurel y caballa
Pota
Régimen de acceso

LMCTP

No
Artes y aparejos de pesca permitidos




Áreas restringidas




Temporadas y cierres de pesca


No
No
Tamaños mínimos de captura



No
PMTC (captura incidental de juveniles
No
Tasas de pesca?


Protocolos  de control y monitoreo Flota industrial



Protocolos  de control y monitoreo Flota artesanal

No
No No

(*) La Flota artesanal está exenta del pago de tasas.

Dada la heterogeneidad de los ROP, diversos expertos afirman que la mayoría de las pesquerías reguladas no se encuentran adecuadamente manejadas y han resaltado una necesidad urgente para modificar estos instrumentos y así cumplir con los estándares internacionales tales como el del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO. PRODUCE tiene el reto de actualizar los ROPs existentes, y desarrollar nuevos para las pesquerías no reguladas.

Es importante resaltar que, el uso sostenible de las pesquerías a nivel nacional no se va a conseguir solamente mediante la modificación de los ROP, es necesario un proceso de revisión, análisis de calidad regulatoria de la LGP y su Reglamento, a la luz de las normas que regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como las directrices internacionales ya provistos, incluyendo el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y similares, así como de legislación comparada.  Dicho proceso de revisión debería considerar una serie de factores como los que se detallan a continuación:

Estándares de buenas prácticas internacionales que deberían ser considerados en Perú

LMCTP basado en la zona RME – RMSDesarrollar protocolos de acceso público para definir un LMCTP comprendido en un nivel situado entre el Rendimiento Máximo Económico y el Rendimiento Máximo Sostenible. La modificación de dicho LMCTP hacia el incremento dentro de una misma temporada de pesca, poniendo en riesgo la sostenibilidad del recurso, debería tipificarse como un delito ambiental.
Límite de sobrepescaIncluir dos categorías de explotación para recursos pesqueros, que no han sido contempladas en la clasificación de recursos pesqueros del RLGP, (“recurso sobreexplotado” y “recurso agotado”, las cuales son reconocidas internacionalmente por un sistema de clasificación (Froese y Kesner-Reyes 2002) validado por la FAO. Es necesario definir los criterios para determinar cuándo el nivel de explotación de un recurso se aproxima o ingresa a las condiciones de sobre-explotación o agotamiento. 
Requerimientos de reconstrucción Establecer protocolos de implementación de medidas para reconstruir stocks de recursos hidrobiológicos sobre-explotados.
Limites para captura incidental y regulación de descartesEstablecer PMTC (porcentaje máximo de captura permisible de juveniles de una especie objetivo) y límites de captura incidental para otras especies, además de prohibir/controlar los descartes de ejemplares muertos/moribundos en mar abierto, en todas las pesquerías.
Cuotas individuales

Establecer LMCE (límite máximo de captura por embarcación) cuando corresponda.) 

En las secciones 4.4 y 4.5 siguientes se incluyen otras reformas relevantes identificadas, y mayor discusión sobre el tema del LMCTP.   
Migrando de los ROPs hacia planes de manejo pesquero (PMP)

El Reglamento de la Ley General de Pesca de 2001 eliminó el concepto de los Planes de Manejo Pesquero (PMP) de la legislación peruana, y en su reemplazo estableció los Reglamentos de Ordenamiento Pesquero.  Con este último, los recursos biológicos son gestionados como unidades independientes y diferenciadas con regímenes de acceso específicos, temporadas de pesca, artes y aparejos de pesca autorizados, etc.   Aparentemente los PMP fueron desestimados porque para ese momento se veían muy complicados en su implementación; los ROP se pensaban más enfocados a ciertos recursos específicos y por ende más fáciles de desarrollar e implementar, dado el conocimiento científico y las capacidades disponibles en las instituciones peruanas en ese momento, especialmente de IMARPE. 

Sin embargo, se reconoce que los ROPs tienen deficiencias significativas comparadas a los PMPs, pues según Heck (2015):

  • A diferencia de un PMP, los ROPs solo establecen principios y medidas regulatorias aplicables a recursos pesqueros específicos, ya sean marinos o de aguas continentales;
  • Un PMP efectivo articula visiones, objetivos, metas y prioridades en el sector pesquero;
  • Un PMP guía el proceso de toma de decisiones y de planificación de futuros proyectos – asegura el involucramiento público en los procesos de gestión y contribuye a conseguir metas y objetivos de sistema.
  • Un PMP debería incluir información básica para determinar reglas de control para la cosecha, incluyendo el esfuerzo de pesca, capacidad de bodega y la capacidad de procesamiento de la pesquería, información del hábitat de pesquería y el rol ecológico del stock pesquero, e información de los impactos económicos y los beneficios de la pesquería.  Dado que sólo se dispone de ROPs, el Perú no cuenta con una herramienta de ordenamiento que provea de información estratégica para la toma de decisiones en el manejo de una pesquería específica.

Varios expertos [Essington et al. (2016) y Marshall et al. (2017), De la Puente (Com. Pers.)] advierten que para crear un PMP con enfoque ecosistémico en pesquerías, se requiere especificar “qué”, “cómo”, “cuándo” y “dónde” abordar determinado problema; señalando además “quién” debe recolectar y analizar datos, “quién” ponderará las compensaciones entre los objetivos de las políticas y los intereses de diversos grupos involucrados, y ”quién” tomará las decisiones en relación a una regla o política de control para la cosecha.

A nivel regulatorio, consideramos pertinentes las recomendaciones de Heck (2015), en cuanto a implementar los siguientes cambios necesarios:

  • Todas las pesquerías comerciales en Perú requieren de un PMP, particularmente las consideradas por la comunidad de expertos como sobre explotadas o incluso colapsadas.
  • PRODUCE debería utilizar, como mínimo, la siguiente información para elaborar un PMP: descripción de hábitats, roles del recurso en el ecosistema, estado del recurso, actual presión de pesca, aspectos socioeconómicos (número de personas involucradas en la actividad, nivel de dependencia en la pesquería), impactos económicos de la pesquería, y costos administrativos de la pesquería.
  • Las nuevas regulaciones deberían requerir que el PMP incluya, como mínimo:
    • Mecanismos para garantizar transparencia y participación ciudadana en el proceso de diseño y revisión del PMP;
    • Objetivos estratégicos, metas e indicadores medibles, así como mecanismos y cronogramas para su evaluación;
    • Protocolos y estándares mínimos que el IMARPE y otras instituciones de investigación deberían seguir al evaluar el estado de una pesquería y al calcular el LMCTP a establecer para una temporada de pescar;
    • Protocolos para evaluar el tipo y monto de captura incidental ya sea de juveniles de la especie objetivo o ejemplares de otras especies; así como medidas para reducir la captura incidental y los descartes de ejemplares muertos/moribundos en mar abierto.
  • Especificar objetivos y criterios medibles para identificar si es que un recurso pesquero se encuentra sobre-explotado o agotado.  El PMP debe contener medidas para prevenir o detener la sobrepesca de un stock. En caso de que éste se encuentre agotado o colapsado, el PMP deberá incluir medidas para reconstruir el stock.
  • Dados los fuertes elementos de imprevisibilidad asociados a los ecosistemas marinos, todas las medidas deberían adoptar un enfoque adaptativo basado en información técnica y científica actualizada, permitiendo la necesaria flexibilidad en las decisiones de manejo (Majluf, com. pers.).
Regímenes de acceso a los recursos marinos pesqueros

En Perú, el acceso a los recursos naturales, incluyendo los recursos hidrobiológicos, es otorgado mediante concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, así como lo estipula la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. 

Este marco regulatorio es denominado “régimen de acceso”. Los regímenes de acceso a los recursos hidrobiológicos están basados en los siguientes esquemas:

a) Concesiones para:

     a. Gestión de la infraestructura pesquera pública (puertos);

     b. Acuicultura en tierras públicas;

b) Autorizaciones para:

     a. Acuicultura en tierras privadas;

     b. Actividades de investigación;

     c. Incremento del tamaño de la flota para una pesquería específica;

     d. Importación de recursos acuáticos ornamentales;

c) Permisos para:

    a. Pescadores individuales (no para embarcaciones); 

    b. Embarcaciones (para embarcaciones con bandera nacional o extranjera que busquen pescar dentro de la jurisdicción peruana); 

    c. Extracción de recursos acuáticos con fines ornamentales; 

     d. Operación de acuarios comerciales.

d) Licencias para la gestión de plantas de procesamiento pesquero.  

En el caso específico de los recursos marinos, el acceso también depende del tipo de uso solicitado, según lo establecido en la Ley General de Pesca y su reglamento, así tenemos: 

    a) Extracción

    b) Procesamiento

    c) Investigación

El criterio central para evaluar el otorgamiento de acceso a un determinado recurso depende de la catalogación de su nivel de explotación. Dicha catalogación es establecida por PRODUCE (RLGP, arts. 8-10), quien basándose en información obtenida por IMARPE, puede asignar a cierto recurso hidrobiológico alguno de los niveles de explotación considerados en el RLGP:

    a) No explotado: el recurso no es explotado actualmente;

    b) Sub explotado: el nivel de explotación actual aún puede ser incrementado hasta cierto nivel;

    c) Plenamente explotado: la explotación ha alcanzado el nivel del rendimiento máximo sostenible y ya no debería incrementarse;

    d) En recuperación: se dice que el recurso es afectado negativamente por variables biológicas y oceanográficas, y por lo tanto enfrenta potenciales riesgos para su sostenibilidad. Una vez que un recurso es clasificado como “en recuperación”, a él y a otros recursos que lo acompañen en sus capturas se les puede asignar un régimen de acceso provisional, que en la práctica se puede convertir en un régimen de acceso regular (ver por ejemplo el caso de la pesquería de merluza peruana).

Regímenes de acceso para la extracción de recursos marinos

La extracción de recursos marinos está clasificada por la Ley General de Pesca y sus reglamentos, basándose en los tipos de actividades extractivas, tal y como se muestra en la tabla a continuación. Los regímenes de acceso son desarrollados más adelante por los ROPs.


La extracción pesquera de recursos marinos silvestres está clasificada por el RLGP (art. 30) en comercial y no comercial. En la categoría comercial se distingue las sub-categorías “artesanales” (cap.bod. < 10m3), “menor escala” (cap.bod. [10; 32,6]m3, y eslora < 15m) y “mayor escala” (cap.bod. > 32,6 m3)”. Sin embargo, los criterios empleados para diferenciarlas, tienen una definición difusa y hasta arbitraria. Así tenemos que una de las principales diferencias entre una embarcación pesquera artesanal y de mediana escala es que esta última se encuentra implementada con “modernos equipos y sistemas de pesca” sin que en la Ley y/o su reglamento se explique cuál o cuáles serían los modernos equipos y sistemas de pesca. Asimismo, el concepto de “predominio de trabajo manual”-característica de las embarcaciones pesqueras artesanales, es un concepto ambiguo. 

En relación a las medidas de las embarcaciones encontramos que se distingue a las embarcaciones con capacidad de bodega > 32,6 m3 como de “mayor escala”; mientras que a las embarcaciones con eslora < 15m y uso de trabajo predominantemente manual se las distingue como “artesanales”; desconociéndose el fundamento técnico que sustenta el uso de los 32,6 m3 y los 15m como puntos de referencia clasificatorios.

Por otra parte, el tratamiento indiferenciado de algunas categorías puede fomentar conflictos entre pescadores. Por ejemplo, hay conflicto entre el gremio de la flota cerquera de menor escala y el gremio de la flota cerquera artesanal, ambas dirigidas a la captura de anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD). Pese a que la flota de menor escala tiene mucho mayor poder de pesca y mayor capacidad de bodega por embarcación con respecto a la flota artesanal, ambas por norma pueden compartir la misma zona de pesca al sur de los 16° de latitud y a partir de las 3mn de la costa (DS 005-2017-PRODUCE, art. 8, 8.1). Asimismo, este sistema de clasificación genera ambigüedades, pues una misma embarcación puede ser considerada como de “menor escala” si se dedica a la pesca de anchoveta, y “artesanal” si se dedica a la pesca de perico en otro momento del año. 

Los tipos de derechos de acceso usados para la extracción pesquera son los siguientes:

  1. Autorización para incrementar la flota pesquera, permitiendo la adquisición o construcción de una nueva embarcación. Esta decisión está basada en la disponibilidad y nivel de explotación del recurso objetivo.
  2. Permiso de pesca para embarcaciones de pesca comercial, que permite la extracción de determinados recursos hidrobiológicos. Antes de otorgar permisos, PRODUCE verifica que las embarcaciones en cuestión cumplan con las condiciones técnicas en el ámbito de sus competencias (la autoridad marítima también supervisa que la embarcación pesquera cumpla con las condiciones de navegabilidad y seguridad). La extracción de recursos pesqueros para fines comerciales requiere un permiso de pesca clasificado por el destino de sus productos (consumo humano directo o indirecto). Las embarcaciones industriales necesitan ejecutar pagos mensuales para que sus permisos permanezcan válidos.

Los permisos de pesca para embarcaciones artesanales son usualmente válidos para todas las especies y áreas de la costa, con excepción de las pesquerías que cuentan con un ROP, y siempre y cuando el destino de sus productos sea de consumo humano directo. También existen disposiciones que restringen las artes de pesca permitidas en áreas marinas protegidas y sus zonas de amortiguamiento, aunque ello no esté especificado en el permiso de pesca. Los pescadores artesanales de subsistencia, así como los pescadores deportivos que no utilizan una embarcación, no requieren ningún permiso de pesca, lo cual debería ser revisado considerando recientes denuncias acerca de pescadores de caña no embarcados que amparados en una supuesta condición de “pescadores deportivos”, capturan y comercializan pescado sin restricción alguna.

Regímenes de acceso para el procesamiento

Dependiendo de las técnicas utilizadas para transformar la pesca en productos con valor agregado, el procesamiento puede ser clasificado como artesanal o industrial. El procesamiento artesanal está caracterizado por el uso de técnicas simples y predominantemente manuales que no tienen mayores impactos en el ambiente o la salud. El procesamiento industrial, por otro lado, requiere maquinaria y equipamiento complejo. La instalación de plantas de procesamiento artesanal no requiere una autorización; sin embargo, sí requiere una licencia para operar. Por otro lado, las plantas de procesamiento industrial requieren tanto una autorización para ser construidas e implementadas, como una licencia para operar.

Regímenes de acceso para la investigación

La investigación emprendida sobre recursos marinos y de aguas continentales requieren una autorización (tanto para las investigaciones científicas y tecnológicas-), otorgada por PRODUCE. Para exportar recursos para fines de investigación, se requiere una autorización adicional. El uso de recursos extraídos con fines comerciales implica un pago. 

Actualmente, existe una discusión abierta sobre la investigación de los recursos genéticos marinos, y el marco legal y regulatorio que se requeriría para su desarrollo. Algunos agentes del sector privado (p. ej. Peruvian Seaweed Company) están llevando a cabo investigación y desarrollo biotecnológico, generando y patentando productos basados en recursos genéticos marinos. La regulación nacional sobre recursos genéticos (Decreto Supremo 003-2009-MINAM) determina que el Viceministerio de Pesca y Acuicultura del PRODUCE sea responsable de evaluar las aplicaciones presentadas para acceder a los recursos marinos genéticos, y de suscribir contratos de acceso. Sin embargo, aún no se ha actuado en cumplimiento de dichas responsabilidades, pues PRODUCE aún no ha incorporado los procedimientos para el acceso a recursos marinos genéticos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) (Velez-Zuazo com. pers.).

Regímenes de acceso para pesca deportiva

Los pescadores deportivos (también llamados pescadores recreativos) no requieren un permiso de pesca a menos que desarrollen su actividad con el uso de una embarcación. Actualmente, el Perú carece de un reglamento específico para pescadores recreativos, cuya implementación adquiere cada vez mayor importancia, dado que la industria turística está promoviendo al Perú como un destino turístico donde practicar la pesca recreativa.

El Perú tomó relevancia internacional como destino para la pesca recreativa en la década de 1950, cuando gigantescos merlines eran capturados frente a las costas de Cabo Blanco, en Piura. En la temporada de pesca de 1952, un pequeño grupo de pescadores capturó 17 merlines enormes; entre ellos, un merlín negro de 1560 libras (que aún continúa siendo el récord mundial para dicha especie). En los siguientes 16 años, Cabo Blanco produjo 24 records mundiales de pesca deportiva. La novela de Ernst Hemingway “El viejo y el mar”, estuvo inspirada en los merlines de Cabo Blanco.

En el año 2008, el PRODUCE (Decreto Supremo 009-2008-PRODUCE) impuso como único método de pesca autorizado, al de captura y liberación (catch and release) de merlín azul (Makaira mazara), merlín negro (Makaira indica), merlín rayado (Tetrapturus audax), y pez vela (Istiophorus platypterus), a menos de que sean capturados y liberados (“catch and release”) con fines recreativos. 

Otra mención a la pesca recreativa fue hecha en el D.S. N° 024-2009-MINAM que creó la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, cuyo artículo 8 incluye un artículo que resalta la necesidad de registrar a los pescadores recreativos que pescan activamente dentro de dicha área protegida.

Derechos de uso territorial para la pesca (DUTPs o TURFs en inglés)

El Perú no cuenta con un marco legal consistente para otorgar derechos de uso territorial exclusivo para la pesca. En el pasado, ciertas autorizaciones para repoblamiento dentro de la ley de acuicultura fueron utilizados como un esquema suplementario para otorgar derechos de uso a comunidades pesqueras locales extractoras y cultivadoras de concha de abanico, y así permitirles la gestión de dichos recursos bentónicos. Dicho esquema fue criticado por las empresas de acuicultura argumentando que se basó en una visión “paternalista” de parte del Estado, que impactó negativamente el ambiente, creando peligros a la salud y perjudicando la imagen de la industria de acuicultura, ya que pese a que el repoblamiento no es estrictamente una actividad de acuicultura, las áreas de repoblamiento de concha de abanico fueron utilizadas como zonas de engorde. Hoy en día, las personas que posean dichas autorizaciones previamente otorgadas deberán ajustarse al nuevo marco legal para la acuicultura que califica la actividad acuícola productiva como: Acuicultura de Recursos Limitados (AREL) cuando la producción anual no supera las 3.5 tn brutas, Acuicultura de Micro y Pequeña Empresa (AMYPE), cuando la producción anual no supera las 150 tn brutas, y Acuicultura de Mediana y Gran Empresa (AMYGE) cuando la producción anual supera las 150 tn brutas.

El caso más cercano de otorgamiento derechos de uso territorial exclusivo para la gestión de algún recurso marino, en un área geográfica determinada, por parte del Estado, es el de San Juan de Marcona, a través del Programa Piloto Demostrativo (PPD) de San Juan de Marcona, cuyo objetivo es la restauración de los ecosistemas acuáticos y el uso sostenible de su biodiversidad (ver Caja 2).

El Programa Piloto Demostrativo (PPD) de San Juan de Marcona

El PPD de San Juan de Marcona es un caso excepcional basado en una regulación aprobada para dicho propósito específico (Decreto Supremo 015-2003-PRODUCE).

La creación del PPD estuvo motivada por una crisis pesquera severa en la comunidad de Marcona, debido a la reducción sustancial de abundancia de varios recursos hidrobiológicosen sus áreas de pesca. Ante dicha crisis, dieciseis organizaciones pesqueras locales crearon una organización de paraguas llamada COPMAR, con el objetivo es la recuperación de la abundancia en la zona. Las especies objetivo de manejo en las áreas dentro del programa son macroalgas como el “aracanto palo” (Lessonia trabeculata), el “yuyo” (Chondracanthus chamissoi), además de invertebrados como el “erizo rojo” (Loxechinus albus). La COPMAR ha estado siempre caracterizada por su cohesión social y buen liderazgo, y ha venido aumentando sus capacidades para el control y la vigilancia.

Los principales objetivos del PPD son los siguientes:

  • Promover organizaciones productivas y comunales eficientes y comprometidas con la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad de Marcona.
  • Mejorar el conocimiento local acerca de la biodiversidad, geomorfología y oceanografía del área (IMARPE tiene un compromiso específico con ampliar la investigación científica en el área).
  • Aumentar la productividad de los pescadores locales en las áreas tradicionalmente utilizadas por ellos.
  • Promover el desarrollo de la acuicultura.
  • Recuperar ecosistemas degradados.
  • Fortalecer el rol de las mujeres en los proyectos de desarrollo.


En el caso de las aguas continentales, y en particular de la Amazonía, el Reglamento de Ordenamiento Pesquero de la Amazonía Peruana ha permitido la ejecución de Programas de Manejo Pesquero para ayudar a las comunidades locales a aprovechar sosteniblemente recursos hidrobiológicos tales como el “paiche” (Arapaima gigas) y la “arahuana” (Osteoglossum bicirrhosum). En la práctica, estos grupos humanos ejercen derechos de uso exclusivo sobre estos recursos, sin embargo, es importante resaltar que la Amazonía tiene una composición muy diferente a la del mar. 

Una de las mayores barreras para mejorar la gestión de cualquier pesquería costera en Perú es el alto nivel de superposición geográfica entre flotas de diferentes escalas y distintas artes de pesca. Las grandes ciudades y puertos suelen albergar flotas con embarcaciones más grandes, con capacidad de recorrer mayores distancias en busca de los recursos y utilizar artes de pesca de gran poder de pesca tales como las redes de cerco y las redes de arrastre de fondo. A menudo los stocks ubicados en las zonas de pesca donde operan dichas flotas, resultan sobre-explotados y finalmente colapsados, causando que la flotas tengan que viajar y explotar otras zonas de pesca, en ocasiones dentro de la zona reservada a la pesca artesanal (5 primeras mn costeras). Estos desplazamientos se dan puesto que el ordenamiento pesquero peruano permite el libre desplazamiento de las embarcaciones pesqueras a lo largo de la costa, y en la competencia por los recursos, las embarcaciones artesanales quedan en desventaja frente a las de menor escala y mayor escala, dado su menor rango de desplazamiento. 

Las dinámicas poblacionales y distribución de las comunidades de peces bentónicos y pelágico-neríticos, así como la distribución espacial de los puntos de desembarque a lo largo de la costa del país, también imponen grandes retos para la aplicación de estrategias de gestión a nivel nacional. Por ejemplo, la estimación e implementación de un LMCTP, basado en una evaluación de stock, puede resultar un reto enorme en el caso de ciertas especies. Si IMARPE quisiera estimar un LMCTP para la “pintadilla” (Cheilodactylus variegatus), un pequeño pez óseo asociado a arrecifes rocos someros, probablemente tendría que basar su estimación en datos pesqueros, ya que el tipo de hábitat de dicha especie haría imposible la aplicación de otros métodos como la hidroacústica. Sin embargo, considerando el alto nivel de informalidad, dispersión y a veces aislamiento del sector artesanal, los datos pesqueros obtenidos resultarían muy poco fidedignos a nivel nacional. Además la cuantificación y el control al cumplimiento de la cuota establecida por parte de los pescadores constituiría otro gran reto, ya que la especie en cuestión suele formar comunidades diversas con otras especies comerciales como la chita (Anisotremus scapularis) y la cabrilla (Paralabrax humeralis), entonces la captura incidental de otras especies resultaría prácticamente imposible de evitar, a menos que se apliquen métodos altamente selectivos como la pesca submarina o el cordel de mano. Escenarios de este tipo son comunes en muchas de las pesquerías costeras, lo que plantea la necesidad de implementar modelos alternativos de manejo pesquero que potencien las iniciativas de gestión local.

En otros países, los sistemas de DUTP han probado servir de escenario efectivo para motivar el comanejo. Por ejemplo, en Chile, se aplicó un sistema de cuotas para recuperar la pesquería de chanque (Concholepas concholepas) luego de que esta fue sobrepescada por décadas bajo una situación de acceso libre. En Chile se implementó un sistema de DUTP, que ha ayudado significativamente a las comunidades a evaluar y manejar sus recursos (San Martín et al., 2010). En otras pesquerías de pequeña escala de América Latina, sistemas de DUTP (a veces llamados concesiones), han brindado a las comunidades la motivación y herramientas necesarias para gestionar mejor su pesquería local. En un contexto de alta superposición como el peruano, en que el control y vigilancia de los dispersos – y a veces aislados – puntos de desembarque hacen prácticamente imposible calcular y hacer cumplir una cuota de captura, los sistemas de DUTP podrían ayudar a las comunidades a fijar objetivos de gestión, recopilar los datos necesarios para evaluar su pesquería a nivel local, y vigilar sus zonas de pesca, reduciendo la pesca ilegal. Este escenario también ha sido reconocido como una condición favorable para la implementación efectiva de reservas marinas (Castagnino et al., 2018), y ya ha tenido buenos resultados en otras regiones del mundo (Siar et al., 1992; Basurto et al., 2012). Sin embargo, la efectividad de las DUTP para favorecer el comanejo no solo depende del diseño físico y ubicación del área, sino también de que existan sistemas de gobernanza que sostengan la aplicación de herramientas de manejo y aseguren su cumplimiento (Wilen et al., 2012).

Los derechos exclusivos de uso de los recursos generan una poderosa motivación económica para las comunidades locales (Ibíd.), empoderándolas para recobrar el liderazgo en la gestión de sus pesquerías, incentivando el auto control y la participación en actividades de control y vigilancia (Basurto, 2004). En este contexto, la existencia de sistemas de gobernanza robustos es imprescindible para un comanejo exitoso. En este sentido, estos deben incluir normas y procedimientos claros por parte del gobierno, soporte y asistencia técnica por parte de ONG e instituciones académicas, y fuentes de financiamiento a través de organizaciones y de distintos canales del mercado (Moreno et al., 2017). 

Actualmente, existe una propuesta de ROP en manos de PRODUCE que formalizaría un marco normativo que soporte iniciativas de cogestión para el caso de invertebrados bentónicos.

Control y cumplimiento de la ley

Toda persona -natural o jurídica- está obligada a cumplir con las disposiciones contenidas en la LGP, su reglamento y demás normas que regulan el sector. La fiscalización y control del cumplimiento de las normas pesqueras y acuícolas está a cargo del personal acreditado de la Dirección General de Supervisión, Fiscalización y Sanciones de el Produce y de las Direcciones/Gerencias Regionales de la Producción, según corresponda. La Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del Perú (DICAPI) y la Policía Nacional del Perú; deben prestar apoyo a la labor de fiscalización en el ámbito de sus competencias.

En diciembre de 2017, entró en vigencia el D.S N° 017-2017-Produce que aprueba el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, y con ello un nuevo marco normativo sancionador para actividades pesqueras y acuícolas. Esta norma establece las autoridades que pueden aplicar sanciones, define los protocolos requeridos para determinar responsabilidades administrativas, e incluye una lista de posibles sanciones (incluyendo multas) correspondientes a las conductas tipificadas como infracciones severas .

Desde la SPDA se ha venido analizando algunas infracciones y las multas que les corresponderían, haciendo uso de la calculadora web de Produce, encontrándose que éstas arrojan montos de multa menor a las que se hubieran fijado con el anterior reglamento de insfracciones y sanciones.

En la labor de fiscalización Produce cuenta con herramientas tecnológicas que ayudan a monitorear las actividades de pesca, procesamiento y otras, siendo las siguientes:

  • El Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT), requerido para toda la flota industrial, tanto con bandera peruana como extranjera. El SISESAT está basado en el Sistema de Seguimiento de Barcos pesqueros (SSB o VMS en inglés), el cual da seguimiento a las embarcaciones en tiempo real. 
  • El Programa de Vigilancia y Control de las Actividades Pesqueras y Acuícolas en el Ámbito Nacional, el cual reemplaza al previo Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y Desembarque en el Ámbito Marino (PVCPDAM). Mientras que el PVCPDAM se aplicaba solo a las plantas de producción de harina y aceite de pescado, así como a las embarcaciones que las proveían, el nuevo programa se aplica a todas las embarcaciones, puntos de desembarque, plantas de procesamiento, tanto como a las personas y entidades que desarrollan el transporte y la comercialización de recursos marinos y de aguas continentales
  • El Sistema de Identificación y Monitoreo del Tráfico Acuático (SIMTRAC) busca controlar la navegación, acceso, permanencia y salida de las embarcaciones desde puertos, zonas de anclaje y aguas bajo la jurisdicción y soberanía peruanas, para combatir actividades ilegales tales como el tráfico de drogas, proteger el ambiente y preservar la vida humana. No está enfocado en el cumplimiento de las regulaciones pesqueras. 
  • El Sistema de Monitoreo Ambiental – SIMON, guarda información sobre el marco legal para la protección del ambiente, así como estadísticas y publicaciones sobre las actividades pesqueras y acuícolas en tiempo real. Busca proveer una mirada general sobre el estado actual de los ecosistemas marinos. Solo PRODUCE e IMARPE tienen acceso a este sistema.

Durante la Conferencia sobre los Océanos, sostenida en Nueva York en el año 2017, el otrora Viceministro de Pesca y Acuicultura, Héctor Soldi, anunció el compromiso del Perú de publicar datos sobre el seguimiento de embarcaciones a través de la plataforma Global Fishing Watch, creada por la ONG Oceana. En setiembre de 2017, PRODUCE firmó un Memorándum de Entendimiento con Global Fishing Watch y Oceana, a fin de cumplir el compromiso anunciado. El sistema utiliza la transmisión pública de datos del Sistema de Identificación Automática (AIS por sus siglas en inglés), colectada por satélites y receptores en tierra, para mostrar el movimiento de las embarcaciones en el tiempo. Desde octubre de 2018, ya se encuentra habilitada y publicada la información del monitoreo de nuestras embarcaciones en la página de Global Fishing Watch.

Los recursos hidrobiológicos como otros recursos naturales, en su condición de bienes jurídicos también se encuentran protegido por el Derecho Penal, así tenemos que las conductas que afectan nuestros recursos pesqueros, se encuentran tipificadas como delitos en los siguientes artículos del Código Penal:

  • 308A – Tráfico Ilegal de especies acuáticas de la flora y fauna silvestre; establece pena privativa de la la libertad no menor de 3 ni mayor de 5 años, para quien adquiere, vende, transporta, almacena, importa o exporta de manera ilegal, especies acuáticas de la flora y/o fauna silvestre.
  • 308B – Extracción ilegal de especies acuáticas: establece pena privativa de la libertad no menor de 3 ni mayor de 5 años, a cualquier persona que extraiga recursos marinos y de aguas continentales por debajo de las tallas mínimas, durante las vedas, o utilizando explosivos, químicos, o cualquier otro método de pesca prohibido. 
  • 309 – Formas agravadas; dicta entre 4 y 7 años de prisión a cualquier persona que extraiga especies de un área natural protegida, sin poseer un permiso para ello, o sean especies protegidas por la legislación nacional. 
  • 428B – Falsedad en el reporte de los volúmenes de pesca capturados; establece pena privativa de la libertad no menor de 3 ni mayor de 6 años; para todo aquel que registre en los documentos de captura cualquier información falsa o diferente del volumen de captura real; así como para aquel que altera los instrumentos de pesaje con los que se calcula los volúmenes de pesca capturados, si dicha alteración tiene la finalidad de consignar un volumen distinto al realmente capturado.
A la fecha se encuentra en trámite en el Congreso de la República el Proyecto de Ley N° 3200/2018-CR que propone incorporar delitos contra la flora y faun silvestre en la Ley Contra el Crimen Organizado, entre ellos los delitos 308A y 308B


Los Fiscales especializados en materia ambiental son los encargados de investigar en la vía penal la posible afectación a los recursos hidrobiológicos, en aquellos lugares donde no se cuente con fiscales especializados, los fiscales de prevención del delito cumplen esta labor.

La lucha contra la pesca ilegal desde el ámbito penal, requiere no solo un papel activo por parte de del Ministerio Público, sino que además es necesario que instituciones como PRODUCE, DIREPRO, la Marina de Guerra del Perú, la Policía, entre otras, se comprometan y coordinen para la realización de operativos exitosos y que concluyan con sentencias efectivas.

En la práctica, sin embargo, estas autoridades a menudo fallan en dicha coordinación, presentando una variedad de problemas: las autoridades incorrectas atienden los casos, las autoridades no coordinan mutuamente, las autoridades que atienden los casos no están al tanto de las normativas vigentes, las autoridades no cuentan con los recursos necesarios para llegar a las zonas donde se presentan los casos, o llegan tarde. A través de un fondo de Walton Family Foundation, la SPDA está actualmente trabajando para fortalecer las capacidades de las autoridades en Piura, y así aumentar el nivel de cumplimiento de las normas en dicha región.

Retos para el cumplimiento de la ley

En Perú, los problemas con el cumplimiento de la ley no son solo en el sector de la pesca.  Es ampliamente reconocido que Perú cuenta con abundantes leyes y reglamentos, la mayoría de los cuales, no puede hacer cumplir por la prevalencia de limitadas capacidades institucionales, financieras y de recursos humanos.

Existen muchos factores que explican esta situación, estando en primer lugar la falta de voluntad política para desarrollar e implementar una política pesquera de largo plazo.

En segundo lugar, los incentivos para el cumplimiento legal no han sido planificados ni coordinados.  No se encuentran alineados con los comportamientos que buscan promover, ni consideran los contextos en los que las personas y las instituciones operan.  El resultado es un estado de derecho debilitado.

Tercero, la capacidad coercitiva de las autoridades (ej: DICAPI, policía, judicial) presenta severas limitaciones y enfrenta obstáculos para obligar a las personas y organizaciones a cumplir  con la ley.  La causa de ello es la corrupción, presupuestos limitados, personal inadecuado, capacidades técnicas e infraestructura limitadas, etc.  Por ejemplo, en ocasiones las patrullas marinas de DICAPI no pueden ser realizadas por un presupuesto insuficiente para abastecer de combustible a embarcaciones rápidas – o en ciertos puertos – no se cuenta con botes patrulleros adecuados.  Las fuerzas policiales peruanas tienen problemas similares.

En relación al Poder Judicial, se ha hecho público en el 2018, que algunos jueces han admitido y fallado a favor de acciones legales que contravienen las sanciones administrativas impuestas de manera correcta sobre actividades relacionadas a la pesca INDNR, siendo el caso más sonado el de Oscar Peña, conocido como el rey de la pesca negra, quien siguió pescando anchoveta, gracias a medidas cautelares contrarias a las decisiones de la autoridad administrativa (Produce)

Pero la corrupción no es el único factor que perjudica la correcta administración de justicia en los casos de pesca ilegal. Los procesos judiciales generalmente toman muchos años, y una vez que se emite una sentencia, la causa que originó la acción legal puede ya no ser relevante.  A pesar de que esto es un problema estructural que afecta el cumplimiento, existen esfuerzos en curso para mejorar y superar gradualmente los diferentes problemas que afectan al poder judicial.

Astilleros ilegales

Es importante anotar que, desde el año 2015, existe una prohibición general para la construcción de nuevas embarcaciones tanto artesanales como de pequeña escala, excepto en casos de reemplazo de embarcaciones, establecida por el Artículo 2 del Decreto Supremo 006-2015-PRODUCE.

A pesar de dicha prohibición, nuevas embarcaciones continúan siendo construidas en astilleros ilegales, los cuales funcionan clandestinamente y sin autorización de la Marina de Guerra del Perú. Según el 1er Censo Nacional de la Pesca Artesanal del Ámbito Marítimo realizado en el año 2012, existían 184 astilleros y carpinterías navales en el país, de los cuales el 56% estaban ubicados en Lima, Lambayeque Áncash y Piura. La mayoría de astilleros estaban ubicados en la ciudad de Piura. En noviembre de 2017, la Marina de Guerra del Perú en respuesta al pedido de información de la SPDA, proveyó una lista de todos los astilleros legales ubicados a lo largo de la costa peruana. Dicha lista mostró que existían 109 astilleros autorizados, y que 129 licencias habían sido revocadas. La mayoría de los astilleros autorizados, así como la mayor parte de aquellos cuyas licencias habían sido revocadas, estaban ubicados en el Callao.Asimismo, la Capitanía de Puerto de Paita informó a la SPDA que en Paita se habían identificadolugares donde se venían construyendo embarcaciones pesqueras artesanales sin contar con la autorización para ello (astilleros ilegales)

A pesar de que el número exacto de astilleros ilegales en Piura es desconocido, en junio del año 2017 se descubrieron 23 nuevas embarcaciones no autorizadas, construidas en base a 30 troncos de madera de “faique” (Acacia macracantha), una especie amenaza y protegida en el país. El transporte y uso de dicha especie sin prueba de su origen legal constituye una infracción administrativa y una afectación a los recursos naturales del Perú. De acuerdo con las disposiciones del Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado por Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI, estas actividades constituyen serias infracciones, sancionables con multas de entre 40,500 y 20’500,000 Soles.

De acuerdo con un análisis realizado por la SPDA, las principales razones por las cuales continúa la construcción ilegal de embarcaciones pesqueras son las siguientes:

  1. Vacíos legales en los reglamentos de la Marina de Guerra del Perú: la Ley (Decreto Supremo 015-2014-DE) contempla una sanción para las personas que construyan embarcaciones en astilleros no autorizados, o modifican una embarcación, ya sea de manera distinta a la aprobada en los planos o sin cumplir con los procedimientos establecidos por ley. Sin embargo, no existe sanción alguna por tener la propiedad de un astillero ilegal.
  2. No existe un correcto control por parte de las autoridades municipales, a pesar de que los reglamentos que definen sus responsabilidades establecen que estas deben supervisar todo establecimiento que requiere una licencia para operar.
  3. Existe falta de supervisión y control sobre la madera utilizada en la construcción de embarcaciones.
  4. Demasiadas instituciones del Estado intervienen en el proceso para controlar la existencia de astilleros ilegales, y sus funciones exactas no están definidas claramente. Esto se discute con mayor detalle en la siguiente sección.
  5. Actualmente, la construcción y/o modificación de embarcaciones sin autorización, sólo tienen como sanción la imposición de una multa, cuyo monto se determina a tráves del a cual se calcula   en el marco del Decreto Supremo 017-2017-PRODUCE, construir embarcaciones ilegales no son suficientemente disuasivas paralos potenciales infractores. De acuerdo con el Reglamento de Inspección y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas, aprobado por, actualmente esta infracción solo se sanciona con  pena de multa, la cual se calcula a través de una formula
  6. Los gobiernos regionales, responsables de supervisar y controlar la pesca artesanal, tienen presupuestos muy bajos para ejecutar dicha función. Los recursos disponibles para confiscar embarcaciones ilegales son insuficientes, en vista del esfuerzo administrativo que esa acción requiere.

Se necesita aplicar diferentes medidas para detener la construcción ilegal de embarcaciones de pesca artesanal, incluyendo las siguientes: elevar las multas para lograr un efecto disuasivo; aumentar el presupuesto de los gobiernos regionales para detectar y evitar la construcción ilegal de embarcaciones; mejorar la actual división y definición de los poderes de cada autoridad involucrada, y cómo estos deben complementarse.

Cita sugerida
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA (2019). Wikipesca Perú. Plataforma colaborativa sobre la pesca en el Perú. Recuperado de: http://45.55.55.199:4500/ 


Referencias bibliográficas

  • Froese, R., Kesner-Reyes, K. (2002). Impact of fishing on the abundance of marine species. In: ICES CM., L: 12pp.