Actores en el Sector Pesca


El sistema de gobernanza pesquero peruano involucra a muchos actores. La toma de decisiones respecto al manejo pesquero se encuentra bastante fragmentado y a la vez centralizado en las entidades de nivel nacional. Debido a la vaga definición de las responsabilidades entre las autoridades, falta de recursos humanos calificados y presupuestos insuficientes en entidades sub-nacionales y desconcentradas, existen conflictos de competencias que, en algunos casos, dan espacio para la ilegalidad. Este capítulo provee una mirada general de las principales instituciones y actores involucrados en la gobernanza pesquera.

Las principales instituciones estatales vinculadas a pesca

Existen más de 20 entidades estatales que tienen competencias y jurisdicción sobre los recursos marino costeros. Tradicionalmente, las dos más importantes han sido la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú (DICAPI), órgano de línea de la Marina de Guerra del Perú (entidad que pertenece al Ministerio de Defensa) y el Viceministerio de Pesca y Acuicultura, que desde el año 2002 se encuentra dentro del Ministerio de la Producción (PRODUCE)

PRODUCE. A través de su Viceministerio de Pesca y Acuicultura es responsable de supervisar todas las actividades de pesca y acuicultura, además de formular, aprobar y supervisar el cumplimiento de las políticas pesqueras. Para cumplir su función correctamente, posee una serie de órganos de línea, órganos de apoyo, órganos de asesoramiento y organismos públicos descentralizados. Tiene seis Direcciones Generales:

(1) Políticas y Análisis Regulatorio en Pesca y Acuicultura - DGPARPA;

(2) Pesca para Consumo Humano Directo e Indirecto;

(3) Pesca Artesanal - DGPA;

(4) Acuicultura - DGA;

(5) Asuntos Ambientales Pesqueros y Acuícolas - DGAAMPA;

(6) Supervisión, Fiscalización y Sanción - DGSFS – PA.

Las responsabilidades principales del viceministerio son las siguientes:

  • Diseñar políticas y reglamentos para las actividades de pesca y acuicultura, así como medidas de gestión para recursos específicos;
  • Garantizar el cumplimiento de las medidas de gestión pesquera (p. ej. cuotas, tallas mínimas de captura, vedas estacionales, etc.), a través de programas de vigilancia y control como el Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT y el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas (RFSAPA). Para el caso de la flota artesanal el control y vigilancia es responsabilidad de los gobiernos regionales, guiados también por el RFSAPA.
  • Otorgar derechos de acceso a los recursos pesqueros y determinar el costo para la obtención de permisos de pesca. 
La persona a cargo del Viceministerio de Pesca y Acuicultura es la autoridad inmediata, después de quien esté designado como Ministro(a) de la Producción, en materia de ordenamiento pesquero y acuícola.

Los siguientes organismos adscritos de PRODUCE se encargan de ver aspectos específicos de la política y gestión pesquera:

  • IMARPE, que lidera la investigación científica y técnica, y propone lineamientos de gestión, dentro del marco de la política nacional y sectorial adoptada por PRODUCE; conforme lo establece su Reglamento de Organización de Funciones (ROF) aprobado por RM 345-2012-PRODUCE.
  • FONDEPES, que provee apoyo técnico y financiero al sector pesquero artesanal, además de construir infraestructura para los pescadores artesanales; conforme lo establece su ROF aprobado por RM 346-2012-PRODUCE.
  • ITP, que tiene como objetivo aumentar la competitividad y desarrollar capacidades de innovación dentro del sector pesquero, a través de su Centro de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica Pesquero (CITE Pesquero); conforme lo establece su ROF aprobado por RM 344-2012-PRODUCE.
  • SANIPES, que supervisa las condiciones sanitarias en el sector pesquero.
  • DICAPI. Es la autoridad marítima en el Perú. Es responsable de garantizar la seguridad de la vida humana en el mar, protegiendo el ambiente acuático y reprimiendo actividades ilegales dentro de su jurisdicción. También ejerce control y vigilancia de las islas, del territorio marino hasta las 200 millas náuticas desde la orilla, las áreas costeras hasta los 50 metros desde la línea de alta marea, en cumplimiento de las regulaciones de los sectores relevantes. 

La Ley General de Pesca establece que DICAPI controla y protege los recursos marinos y de aguas dulces. Asimismo, se encarga de regular las actividades que se realicen en aguas marinas y/o continentales, siendo una de sus competencias autorizar la navegación a las embarcaciones siempre y cuando cumplan los requisitos señalados en la norma.

Las competencias y funciones de la autoridad marítima se encuentran establecidas en el Decreto Legislativo N° 1147, y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 015-2014-DE.

En el marco del Decreto Legislativo N° 1393, el cual regula la interdicción en las actividades ilegales en pesca, la DICAPI también es competente para activar las acciones de interdicción, al igual que el Ministerio Público y la PNP. La ejecución de dichas acciones lo hace de manera conjunta con el Ministerio Público y la PNP. Las acciones de interdicción son el desguace, destrucción o decomiso. 

El rol de los GORE en el sector pesquero

Existen 11 GORE costeros, 77 provincias costeras y 691 municipalidades costeras. Con el objetivo de involucrar a todos los niveles de gobierno en el proceso de toma de decisiones, en el marco del proceso de descentralización, el gobierno central ha transferido progresivamente ciertas funciones a los gobiernos regionales y locales – algunas relacionadas a la pesca y la acuicultura.

La transferencia de las funciones relacionadas a la pesca, del gobierno central a los regionales, comenzó en el año 2004 teniendo como normas base a la Ley de Bases de Decentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, reglamenta la estructura, organización, competencias y funciones de los GORE. Esta norma asignó funciones a los GORE relacionadas a la pesca y la acuicultura, que antes eran exclusivas del gobierno central. Hoy los GORE pueden dictar medidas correctivas y penalizar las infracciones de acuerdo con las disposiciones vigentes, en las áreas bajo su jurisdicción. 

a. Diseñar, aprobar e implementar planes y políticas de pesca y acuicultura.

b. Gestionar, supervisar y fiscalizar las actividades y servicios de pesca.

c. Realizar acciones de control y vigilancia.

d. Promover la provisión de recursos financieros de origen privado a empresas y organizaciones, con énfasis en las empresas medianas y pequeñas y las unidades de producción orientadas a la exportación.

e. Desarrollar e implementar sistemas de información y hacer pública la información útil para la gestión del sector.

f. Promover y administrar el uso de los servicios e infraestructura de desembarque y procesamiento pesquero en todas las etapas de la actividad pesquera, con excepción del control y monitoreo de los estándares de salud en el sector.

g. Verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas.

h. Promover la investigación y la producción de información para el desarrollo de tecnologías aplicadas a la conservación ambiental.

i. Asegurar y fiscalizar el cumplimiento con los estándares técnicos para la pesca.

j. Monitorear el cumplimiento con las normas vigentes que regulan la pesca artesanal, y garantizar su acceso exclusivo a los recursos pesqueros dentro de las primeras cinco millas náuticas desde la costa. 

La fiscalización de las leyes y reglamentos de la pesca artesanal y la acuicultura de pequeña escala, es compartida con PRODUCE (de acuerdo al Artículo 6 del Decreto Legislativo 1047, modificado por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria del DL N° 1195). El Artículo 5 de la Resolución Ministerial N° 247-2013-MINAM aprobó el Régimen Común de Fiscalización Ambiental y definió las responsabilidades que los GORE deben cumplir como autoridades de control.

A la fecha, se han transferido las funciones en materia pesquera a los GORE, a excepción de dos funciones. En primer lugar, “verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas”. Ello se debe a que fue una competencia asumida por la SUNAT en base al Decreto Legislativo N° 1126 y nunca le fue transferida al PRODUCE, por lo que deviene en imposible transferirla al GORE. La segunda competencia no transferida es la de “vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas”; función que viene siendo ejercida por el PRODUCE, a través de la Dirección General de Supervisión, Fiscalización y Sanción, ya que se constituye como un componente fundamental de la política de Estado reservada por mandato constitucional al Gobierno Nacional, siendo que no puede regionalizarse (PRODUCE, 2019). En resumen, todas las funciones pasibles de ser transferidas a los GORE han culminado su proceso de transferencia.

En resumen, los GORE comparten responsabilidades con PRODUCE con respecto a la pesca artesanal, la pesca de subsistencia y la acuicultura (en algunas regiones, las funciones de pesca la realizan a través de las DIREPRO (Direcciones Regionales de Producción), y en otras regiones se ejecutan a través de las Gerencias Regionales de Producción (GEREPRO).

Más allá de lo establecido en las normas, en la práctica es evidente que no se ha realizado una efectiva descentralización del sector pesca, y esto conlleva a diversos problemas tales como: falta de presupuesto para labores de vigilancia y control, falta de personal calificado en las dependencias regionales encargadas de asuntos pesqueros, vacíos legales relacionados a las funciones de monitoreo de la pesca artesanal y acuicultura de pequeña escala, ya que no se han definido responsabilidades específicas por cada entidad.

Por ejemplo, desde una pespectiva territorial, la ley otorga jurisdicción a los GORE sobre la tierra, más no sobre la zona marina. Pero desde una mirada sectorial, se les da la competencia de controlar y vigilar la pesca artesanal, el procesamiento artesanal y la acuicultura de subsistencia de pequeña escala. Sin embargo, ningún GORE está equipado de manera adecuada para monitorear lo que sucede en las aguas adyacentes a su territorio por lo que dependen de la cooperación de la DICAPI y PRODUCE para llevar a cabo sus operaciones.

También hay diversos ejemplos de tensiones entre GOREs y PRODUCE en la toma de decisiones respecto al ordenamiento y manejo pesquero dentro de las 5 millas, ya que ello es una competencia exclusiva de PRODUCE pero si le toca a los GORE garantizar el control de la legalidad dentro de dicho ámbito además de recibir en primera instancia la presión de los grupos sociales que se vean afectados por las decisiones tomadas a nivel nacional. Por ejemplo, se generó un conflicto cuando PRODUCE aprobó los estándares para la pesca de anchoveta (Decreto Supremo N° 008-2005-PRODUCE), los cuales introdujeron un régimen provisional que permitía a las bolicheras de pequeña escala (embarcaciones que operan con redes de cerco) pescar a tan solo una milla náutica de la costa en ciertas áreas del país. En respuesta a ello, los GORE aprobaron ordenanzas regionales que restringían la aplicación de dicha disposición dentro de sus jurisdicciones, bajo el argumento que éstas estaban reservadas para la pesca artesanal. Para mayor información revisar el Art. 63° del Reglamento de la Ley General de Pesca y el Decreto Supremo N° 017-92-PE.

Asimismo, en el marco del Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (SIFORPA), PRODUCE otorgó permisos de pesca artesanal a armadores de regiones distintas a Lima, regiones cuyos GORE cuentan con transferencia de funciones en materia de pesca concluidas, como el caso de la región Piura. La DIREPRO percibió ello como una vulneración de su jurisdicción y generó una duplicidad de esfuerzos. El reclamo del GORE Piura en este caso, sostenía que al actuar de esa manera Produce, merma el empoderamiento de las regiones, además de crear una ventana de oportunidad para formalizar embarcaciones presuntamente ilícitas.

Para los GORE, el rol de regulación del sector pesquero es una preocupación vigente: exigen una mejor delimitación de responsabilidades y un incremento en su autonomía y presupuesto. No obstante, también hay el riesgo de que una mayor descentralización amplifique los problemas existentes en el sector, incluyendo la falta de transparencia, la corrupción, y el cumplimiento limitado de las leyes y reglamentos. La corrupción le costó al Estado Peruano más de US$ 161 millones solo en el año 2016 (Defensoría del Pueblo, 2017). Esto ha promovido una gran falta de confianza entre la población y el gobierno, así como entre diferentes instancias del mismo. 

Otras instituciones relevantes: competencias y funciones claves

El Congreso

El Congreso peruano es unicameral y tiene tres funciones principales: a) legislativa: emitir normas, b) Control político: inspección y control político permanente, c) cuando sea necesario, reformas de la Constitución y otras funciones especiales.

Sus funciones legislativas incluyen el debate y aprobación de las reformas de la Constitución, leyes y resoluciones legislativas, así como de su interpretación, modificación y revocación, de acuerdo a los procedimientos establecidos por la Constitución Política y las regulaciones del Congreso.

Todo(a) congresista tiene la potestad de presentar proyectos de ley para su discusión en el pleno del Congreso. Los proyectos de ley son primero presentados ante la oficina de trámite documentario, quien a través de su Oficial Mayor remite el proyecto a una o varias comisiones, para su estudio y a efectos de que emitan el dictamen respectivo. Existen 24 comisiones ordinarias y las que usualmente recibe los proyectos de ley relacionados con asuntos pesqueros y acuícolas es la Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas. Asimismo, la de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, cuando trata sobre temas de conservación marina y manejo integrado de zonas costeras. Cuando se deriva una proposición a más de una comisión, el orden en que se mencionan en el decreto determina la prioridad de asignación. Las comisiones pueden presentar dictámenes en conjunto o individualmente, según sea el caso.

Una vez que el proyecto de ley ha sido puesto en agenda del pleno por el Consejo Directivo, para ser aprobados requieren mayoría simple en el pleno del congreso (si son leyes ordinarias).

Las leyes aprobadas se envían al Presidente de la República para que las promulgue dentro de un periodo de quince días. En el caso de que no sean promulgadas por este, la Ley es promulgada por el Presidente del Congreso o por la Comisión Permanente, según sea apropiado.

Si el Presidente de la República tiene comentarios a todo o parte de la Ley promulgada por el Congreso, el (ella) los presenta a este último dentro del plazo referido de quince días. Si la Ley es reconsiderada, ésta será promulgada por el Presidente, requiriendo el voto favorable de más de la mitad del número legal de congresistas.

Consejo de Ministros y Presidencia del Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros agrupa a los 18 ministerios, y es liderado por el Presidente del Consejo de Ministros y supervisado por el Presidente de la República. Toma decisiones importantes y poderosas que requieren la aprobación de normas que tienen rango de Decreto Supremo. La participación del Consejo de Ministros es clave para la implementación de las políticas de planeamiento espacial marino, ya que corresponde al Consejo de Ministros aprobar los Decretos Supremos para la suscripción de Contrato de Licencia para la exploración y explotación de hidrocarburos, la creación de áreas naturales protegidas y la aprobación de Reglamentos de Ordenamiento Pesquero.

De acuerdo con lo establecido en el Articulo 19 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Presidencia del Consejo de Ministros tiene dentro de sus responsabilidades:

  • Formular, aprobar y ejecutar políticas nacionales para la modernización de la Administración Publica y aquellas relacionadas a la estructura y organización del Estado, así como coordinar y dirigir la modernización del Estado.
  • Dirigir el proceso de descentralización del Poder Ejecutivo y supervisar su proceso en coordinación con los gobiernos locales y regionales, reportando su desarrollo anualmente al Congreso de la República.
  • Desarrollar y liderar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y otras ramas del gobierno, gobiernos constitucionales, otros niveles de gobierno y la sociedad civil.
  • Promover la participación social y coordinación en el manejo del gobierno y coordinar con instancias de la sociedad sobre materias de interés nacional.

El Ministerio del Ambiente (MINAM)

Creado en el 2008, el Ministerio del Ambiente (MINAM) es la institución primaria responsable por el planeamiento ambiental, los estándares ambientales, las áreas protegidas, así como el diseño, establecimiento, ejecución y vigilancia de la política ambiental. La creación del MINAM marcó un hito en la historia del marco institucional de Perú. La misma Ley también crea el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), poniendo en manos del sector ambiental por primera vez el manejo de áreas naturales protegidas, dado que anteriormente era una responsabilidad del Ministerio de Agricultura. Otras instituciones importantes que se crearon fueron el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), responsable de la evaluación y fiscalización ambiental; SENACE, responsable del sistema de evaluación y certificación ambiental; y la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), que es responsable del planeamiento espacial y se encuentra liderando la promoción del manejo integrado de zonas costeras (MIZCM) en Perú. Es importarte resaltar que OEFA es responsable de supervisar y sancionar las infracciones ambientales en el sector pesquero.

Comisión Multisectorial de Gestión Ambiental del Medio Marino-Costero (COMUMA)

La COMUMA (creada Mediante Decreto Supremo 096-2013-PCM) es parte del MINAM, y su objetivo es la coordinación, articulación y monitoreo de la gestión ambiental en el medio marino y costero. La COMUMA es responsable de la coordinación multisectorial e interinstitucional para la formulación de políticas públicas y herramientas de manejo para el monitoreo y vigilancia de los ecosistemas marinos y costeros, así como para también hacerle seguimiento a las acciones de prevención que son adoptadas en relación a los ecosistemas marinos y costeros. Adicionalmente, es responsable de desarrollar y proponer a los sectores relevantes un Plan Estratégico para la gestión de los ecosistemas marinos y costeros, y sus recursos.

La COMUMA está compuesta por representantes del ANA, APN, IMARPE, MINAM, RREE, PRODUCE, MINEM, MTC, VIVIENDA, SERNANP, SERFOR, DICAPI y DHN. No obstante, la COMUMA no tiene poder de toma de decisiones, sus informes solo tienen carácter recomendatorio. La toma de decisión recae finalmente en la autoridad que sea competente para normar la materia sobre el cual la COMUMA ha elaborado dicho informe.

Actualmente, la COMUMA cuenta con 11 Grupos de Trabajo Técnico (GTTE) conformadas por instituciones del sector público e invitados de la organización civil, a fin de formular recomendaciones específicas contenidas en un informe o acta, que luego se reportan a la Comisión. 

Grupos de Trabajo Técnicos creados bajo la COMUMA y logros

Grupos de Trabajo Técnicos (GTTE) Logros

Logros

Educación ambiental, Comunicación y Empoderamiento Social

Los logros no han sido reportados en la pagina web de la COMUMA

Especies Marinas Protegidas 

Se encuentra preparando un reglamento de observación de fauna marina que contemplará a especies como cetáceos, tortugas y lobos marinos.

Gestión Integrada de la Zona Marino Costera y Planificación Espacial Marina

Los “Lineamientos para el Manejo Integrado de las Zonas Marino Costeras” han sido aprobados mediante Resolución Ministerial 189-2015-MINAM. Nueve regiones costeras se encuentran comprometidas al desarrollo y formación de grupos técnicos para el MIZMC

Red Peruana de Varamiento y Mortandad de Fauna Marina

Tres guías de campo han sido desarrolladas y aprobadas para la necropsia y muestreo biológico de cetáceos, lobos marinos y signos de interacción humana en cetáceos y lobos marinos.

Plan Estratégico para la Gestión y Manejo del Ecosistema Marino-Costero y sus Recursos

El plan estratégico del ecosistema marino y costero y sus recursos ha sido elaborado y compartido, y se encuentra en proceso de revisión para su publicación.

Índice de Salud oceánica

Contribuir a la adopción de Perú del Índice de Salud Oceánica para evaluar la salud y los beneficios del ecosistema marino costero.

Implementación del Índice de Salud Océanica

Los logros no han sido reportados en la web de la COMUMA.

Arrecifes artificiales

Se ha desarrollado y aprobado una guía para la construcción, instalación, implementación, manejo y monitoreo de arrecifes artificiales en Perú

Recursos Bentónicos

IMARPE se encuentra preparando el documento: “Evaluación de recursos bentónicos” para las áreas del norte y centrales. SANIPES se encuentra preparando el documento: “Evaluación de recursos bentónicos, salud y seguridad” 

Residuos y Desechos Marinos

Los logros no han sido reportados en la web de la COMUMA.

Mapa de Ecosistemas Marino-Costeros

Los logros no han sido reportados en la web de la COMUMA. Sin embargo, en su penúltima reunión en 2018, se acordó contar con el Mapa Nacional de Ecosistemas Marino Costero como instrumento que contribuya a la gestión y monitoreo articulado de la diversidad biológica y sus componentes en el ámbito marino costero, así como del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de los servicios ambientales.  

El Servicio Nacional de Áreas Protegidas - SERNANP

El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) juega un rol esencial en aquellas áreas marinas que se encuentran dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE). Con relación a temas pesqueros, debe resaltarse que existe un régimen especial para el otorgamiento de derechos en áreas naturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento.

El Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE)

La Ley 29968 creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) como un organismo público técnico especializado del Ministerio del Ambiente. Las principales funciones del SENACE son las siguientes:

  • Revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental Detallados.
  • Manejar el Registro Nacional de Consultoras Ambientales y el Registro Administrativos, sin inhibir los poderes de supervisión y sancionadores que le corresponden a OEFA.
  • Solicitar, cuando corresponda, la opinión técnica de las autoridades con poderes ambientales y absolver los requerimientos de opinión realizados.
  • Formular propuestas para la continua mejora de los procesos de evaluación de impacto ambiental, incluyendo mecanismos de coordinación con el gobierno y buenas prácticas en relaciones comunitarias y participación ciudadana.
  • Implementar el mecanismo de Ventanilla Única de Certificación Ambiental en los procesos de aprobación de evaluaciones de impacto ambiental.

Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)

El Decreto Legislativo 1013 creó OEFA, como parte del MINAM, el cual es responsable del control, fiscalización, inspección y sanción de las actividades en un área ambiental determinada.

Sus funciones básicas son:

  • Dirigir y supervisar la aplicación del sistema común de inspección y control ambiental y el esquema de incentivos brindado por la Ley General del Ambiente, así como controlar directamente el cumplimiento de aquellas actividades que le corresponden por Ley.
  • Ejercer los poderes sancionadores mediante la aplicación de amonestaciones, multas, confiscaciones, congelamientos, cierres o suspensiones, en relación a infracciones ambientales.
  • Preparar y aprobar el plan anual de inspección ambiental, así como preparar el reporte de resultados en relación a su aplicación.
  • Realizar acciones de control ambiental dentro del ámbito de su competencia.
  • Supervisar que las entidades competentes cumplan con las funciones de control establecidas en la legislación vigente.
  • Emitir opiniones técnicas en casos de infracción ambiental.
  • Informar al Ministerio Público sobre cualquier actividad criminal.

Adicionalmente, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Ley 29325, establece que las funciones generales de OEFA son las siguientes:

  • Función evaluadora: incluye vigilancia, monitoreo y otras acciones similares para asegurar el cumplimiento de los estándares ambientales.
  • Función de supervisión directa: incluye el poder para llevar a cabo acciones de seguimiento y verificación con el propósito de asegurar el cumplimiento de las normas, obligaciones e incentivos establecidos en las regulaciones ambientales.
  • Función supervisora de entidades públicas: Incluye el poder de llevar a cabo acciones de monitoreo y verificación al desempeño de las entidades ambientales nacionales, regionales o locales.
  • Función supervisora y sancionadora: incluye el poder para investigar la comisión de posibles infracciones administrativas sancionables y para imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones derivadas de las herramientas de manejo ambiental, así como de las normas, mandatos y disposiciones ambientales emitidas por OEFA.
  • Función normativa: incluye el poder para dictar las regulaciones y normas que rigen los procedimientos relacionados a los intereses, obligaciones o derechos de las personas naturales o jurídicas en relación al ámbito de OEFA.

OEFA se encuentra todavía en el proceso de consolidación institucional y sus acciones se encuentran generando nuevas necesidades y oportunidades para la colaboración y coordinación con otras autoridades y grupos interesados.

Ministerio de Agricultura (MINAGRI)

De acuerdo a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, MINAGRI, mediante el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), es responsable por el manejo y conservación de especies de fauna silvestre, incluyendo aves y especies que se reproducen en reservas costeras, así como en las islas y cabos incluidas en la Ley 26857. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) también juega un rol estratégico en el manejo de las cuencas y acuíferos.

Programa de Desarrollo Productivo Agro-rural (Agrorural)

AGRO RURAL es parte del MINAGRI y es la entidad a cargo de conservar y proteger el desarrollo y reproducción de las aves guanera, así como de la extracción y procesamiento del guano, conforme lo establece el Decreto Legislativo 997, Ley de Organización y Funciones del MINAGRI.

En el contexto de la Reserva Nacional Sistema de Islas Guaneras, Islotes y Puntas Guaneras, AGRORURAL realiza la extracción del guano cumpliendo lo establecido en el Decreto Supremo 024-2009-MINAM.

Ministerio de Energía y Minas (MEM)

Desarrolla y evalúa las políticas nacionales en el desarrollo de energía y minas. Promueve competitividad e inversión en el sector y es la autoridad en materia ambiental para temas relacionados a la minería y energía. También es responsable de otorgar concesiones mineras, y concesiones temporales para el desarrollo de parque de energía solar y eólica. En el Perú, no hay un desarrollo de minería

PeruPetro S.A.

Perupetro es una empresa estatal responsable de la promoción, negociación y monitoreo de los contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos en Perú.

Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) y la Autoridad Portuaria Nacional (APN)

Entre otras cosas, el rol del MTC es regular el trasporte marítimo, lo cual es un tema que requiere de una coordinación muy cercana con la Marina. El MTC fue creado por Ley 27779.

La Autoridad Portuaria Nacional (APN)

La Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley 27943, creó a la Autoridad Portuario Nacional como un organismo publico descentralizado dentro del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. De conformidad con el Decreto Supremo 034-2004-MTC, sus funciones son las siguientes:

  • Establecer estándares para mejorar el Sistema Portuario Nacional, la seguridad industrial y el manejo ambiental en los puertos; y monitoreo del cumplimiento de los estándares nacionales e internacionales en esta área, y los principios de transparencia, libre competencia y preservación del medio ambiente.
  • Preparar y proponer el Plan de Desarrollo Portuario Nacional, compatible con los objetivos y estrategias para el desarrollo sostenible.
  • Promover, facilitar y suscribir concesiones y otros compromisos contractuales con el sector privado en áreas de desarrollo portuario.
  • Regular el acceso a las infraestructuras portuarias e incentivar su modernización permanente, a través de inversión pública y privada.
  • Coordinar la integración de los terminales, infraestructura portuaria y las instalaciones de iniciativa privada dentro del Sistema Portuario Nacional.
  • Aprobar y supervisar los informes técnicos de infraestructura portuaria y las especificaciones técnicas de la maquinaria y equipo, lo cual debe incluir medidas efectivas para la protección del ambiente marino adyacente a las instalaciones portuarias y las comunidades donde estos se desarrollan.
  • Regular autorizaciones portuarias, calificaciones y licencias de trabajo, y coordinar su ejecución con las Autoridades Portuarias Regionales (APRs) y las Autoridades relevantes del sector.
  • Asegurar el cumplimiento de las reglas y obligaciones con respecto a la contaminación ambiental en la operación de infraestructura portuaria, excepto para aquellos aspectos que por ley recaen bajo responsabilidad de otras autoridades.

Gobiernos locales

De acuerdo a la Ley 27927, Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales son entidades básicas para el ordenamiento territorial del Estado y canales inmediatos para la participación de los ciudadanos en asuntos públicos. De acuerdo a la jurisdicción territorial, estas se encuentran divididas en municipalidades provinciales y distritales.

Municipalidades Distritales

  • En relación a residuos sólidos: supervisar el manejo y prestación de servicios de residuos sólidos.
  • Vivienda y saneamiento: regular y controlar la disposición final de residuos sólidos, líquidos e industriales a nivel provincial; así como la emisión de gases, vapores, ruido y otros elementos contaminantes de la atmósfera y el medio ambiente.
  • En relación a recursos forestales y fauna silvestre: Apoyar el control forestal y de fauna silvestre y vigilar, promover y establecer mecanismos permanentes de participación ciudadana en la gestión de estos recursos, dentro del marco de los planes y políticas nacionales y regionales de bosques y fauna silvestre.

Municipalidades Provinciales

  • Supervisar y llevar a cabo tareas de control en relación a la emisión de gases, vapores, ruidos y elementos contaminantes de la atmosfera y el medio ambiente, así como la prestación de servicios de residuos sólidos.
  • Apoyar el control y monitoreo de los bosques y fauna silvestre, promover y establecer mecanismos de participación ciudadana en la gestión de estos recursos, dentro del marco de los planes y políticas nacionales y regionales de bosques y fauna silvestre.

Basándose en estas competencias, los gobiernos locales pueden establecer regulaciones especiales para controlar la generación de ruidos perturbadores, gestión de residuos sólidos y calificaciones urbanas en áreas cerca de Áreas Naturales Protegidas o áreas prioritarias de conservación. También pueden restringir usos basado en el Reglamento de la Ley 26857, la misma que declara a las playas de la costa como propiedad privada y establece que ninguna Municipalidad puede autorizar proyectos de desarrollo urbano o similares.

Del mismo modo, el Reglamento de la Ley de Playas, Ley 26856, establece que para poder otorgar licencias de operación o autorización que involucren la ocupación temporal o indefinida de la tierra ubicada en áreas de playa protegidas, las municipalidades requieren, bajo su responsabilidad, que la parte interesada establezca la propiedad bajo la cual se le confiere el derecho de usar la tierra incluida en el área, la cual debe ser otorgada por DICAPI en el caso de tierras ubicadas en el área de playa, o la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) en el caso de tierras ubicadas en el área de dominio restringido. 

Los pescadores

Los pescadores son actores fundamentales para el funcionamiento del sector pesquero. Se trata de un grupo sumamente heterogéneo.

A. Pescador artesanal o de menor escala. Es aquel pescador que extrae recursos hidrobiológicos con predominio del trabajo manual. Se distinguen dos clases de pescadores artesanales:

i. Embarcado. Cuando utiliza una embarcación con capacidad de bodega máxima de 32.6 m3 y hasta 15 m de eslora. Para el caso de algunos recursos, se hace una distinción entre las embarcaciones artesanales y las de menor escala, basándose la distinción en el predominio del trabajo manual (artesanal) frente a artes mecanizados (menor escala).

ii. No embarcado. Cuando no utiliza embarcación.

B. Pescador de mayor escala. Es aquel pescador que extrae recursos hidrobiológicos utilizando embarcaciones mayores de 32.6 m3 de capacidad de bodega.

Para el recurso anchoveta, el pescador de mayor escala puede utilizar dos tipos de embarcaciones:

i. Embarcación de madera. También llamada “vikinga”. Esta embarcación tiene una capacidad de bodega de 30 hasta 119 m3.

ii. Embarcación de acero. Con capacidad de bodega de más de 120 m3.

¿Cómo se organizan los pescadores?

En el caso de los pescadores artesanales, el Reglamento de la LGP, en su Art. 60°, menciona algunas modalidades asociativas reconocidas por ley como las instituciones sociales, sindicatos, gremios, cooperativas, asociaciones, etc. No obstante, la Organización Social de Pescadores Artesanales (OSPA) es la más representativa. Sobre ello, hasta hace unos años solo el 46% de los pescadores artesanales pertenecían a una OSPA (CENPAR, 2012); teniéndose actualmente 1676 OSPA registradas en la página web del Ministerio de la Producción (PRODUCE). Una de las conclusiones del III ENEPA (IMARPE 2018), fue que en las regiones: Lima, Callao, Tumbes y Tacna; se evidenció mayor número de pescadores participando de una organización pesquera.

A nivel nacional, las dos organizaciones de pescadores artesanales más conocidas son la Federación de Integración y Unificación de los Pescadores Artesanales del Perú (FIUPAP) y la Asociación Nacional de Empresas Pesqueras Artesanales (ANEPAP), presidida por José Luis Bernuy Neira. La FIUPAP cuenta con el señor Alejandro Bravo Avalos como Secretario General y José Cachique Díaz, como Coordinador General Nacional. 

¿Qué es una OSPA? Si bien no se define a la OSPA ni en la LGP y su Reglamento, se tiene que en el Decreto Supremo N° 002-2000-TR que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27177, que incorpora como afiliados regulares del Seguro Social de Salud a los pescadores y procesadores pesqueros artesanales independientes, se define a la Organización Social - de manera análoga a la OSPA- como toda asociación, sindicato, gremio, comité, comunidad u otra modalidad asociativa, constituida legalmente, que representa a pescadores y/o procesadores pesqueros artesanales independientes de una determinada localidad y/o punto de desembarque.
Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en su documento “Contribución de la pesca artesanal a la seguridad alimentaria, el empleo rural y el ingreso familiar en países de América del Sur”, define a la OSPA -en Perú- como “agrupaciones legalmente constituidas con un fin específico en el sector pesquero artesanal, [a las cuales] […] les permiten el acceso a créditos, apoyos y beneficios con el respaldo de la OSPA, en algunos casos pueden obtener concesiones que les permitan administrar puertos de desembarque.” 

Para el caso de los pescadores de mayor escala, la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) es la principal agrupación que representa sus intereses. Asimismo, la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y la Asociación de Exportadores (ADEX) también juegan un rol relevante en la discusión de temas pesqueros.

a. SNP. Asocia a 61 empresas establecidas en el Perú que realizan actividades de extracción de recursos pesqueros, de acuicultura y de procesamiento de congelado, conservas, harina y aceite de pescado (ingredientes marinos), así como a la comercialización de sus productos y otras actividades vinculadas directa e indirectamente al sector. Es presidida por Lucía Cayetana Aljovín Gazzani (2019-2021) y su Gerente General es Risi Mussio. En su organización, además del Consejo Ejecutivo y Consejo Directivo, cuenta con Comités de Apoyo y Comités de Gremiales. Estos últimos cuentan con participación de sus asociados y son los siguientes:

i. Comité de Ingredientes Marinos. Aquellos asociados que cuentan con establecimientos industriales con licencia de operación para el procesamiento de harina y aceite de pescado. Actualmente, preside dicho Comité Didie Saplana Piquemal, perteneciente a Austral Group.

ii. Comité de Empresas Armadoras. Las que cuentan con embarcaciones con arte de cerco, arrastre, palangre u otras de mayor o menor escala, con permisos de pesca vigentes. Actualmente, preside dicho Comité Ricardo Bernales Parodi, perteneciente a la Pesquera Diamante.

iii. Comité de Empresas Conserveras y Congeladoras. Las que cuentan con establecimientos industriales con licencia de operación para el procesamiento de conservas de pescados y mariscos. Actualmente, dicho Comité lo preside por Gonzalo César Cáceres Tejada, perteneciente a TASA.

iv. Comité de Empresas Acuícolas. Las que realizan actividades de cultivo o producción de recursos en ambientes o áreas marinas o continentales y cuentan con concesiones vigentes. Actualmente, dicho Comité lo preside José Ernesto Muñoz Muñoz, perteneciente a Peruvian Andean Trout.

b. SNI. Institución sin fines de lucro que promueve el desarrollo de la industria manufacturera, impulsa la economía de mercado y contribuye al desarrollo del país a través de propuestas técnicas sectoriales de carácter económico, laboral, tributario, entre otros. Actualmente, es presidida por Ricardo Márquez Flores y tiene por Gerente General a Carlos García Jerí. La SNI participa a través de su Comité de Pesca y Acuicultura, conformado por 30 empresas.

c. ADEX. Institución empresarial que tiene por finalidad representar y prestar servicios a organizaciones asociadas como exportadores, importadores y prestadores de servicios al comercio. Asimismo, está constituido por empresas grandes, medianas y pequeñas. Actualmente, se encuentra presidida por Erick Fischer Llanos. Cuenta con diversas Gerencias, entre las que destaca la Gerencia de Servicios e Industrias Extractivas, la cual brinda una importante atención a la sostenibilidad del sector extractivo y lo logra a través de la promoción e inclusión de industrias complementarias y alternativas a las extractivas tradicionales. A su vez, dicha Gerencia cuenta con un Comité de Pesca y Acuicultura presidido por Elie Barsimantox Diez. 

La flota artesanal

En octubre de 2015, Imarpe realizó la III Encuesta estructural de la pesquería artesanal en el Litoral Peruano (III ENEPA), cuyo informe fue publicado en el 2018 destacándose lo siguiente respecto a la pesca artesanal:

  • La flota pesquera artesanal ha aumentado significativamente en la última década (85,4%) ocasionando mayor presión de pesca sobre los recursos hidrobiológicos, provocando disminuciones en sus poblaciones, especialmente de los recursos costeros.
  • La flota pesquera artesanal conformada por embarcaciones de hasta 32.6 m3 de capacidad de bodega y hasta 15 m de eslora; con predominio de trabajo manual, está constituida por botes (casi 50%) y lanchas (más del 30%).
  • En su mayoría las embarcaciones son relativamente nuevas, con menos de 15 años de antigüedad (61,5%) y generalmente hechas de madera (98%) propulsadas con motores (88,5%), hay un pequeño porcentaje que se desplaza por remos o velas (11,5%).
  • Las embarcaciones artesanales tienen esloras de 6 a 8 metros (38,6%) y capacidades de bodega menores a 5 t (64,8%), evidenciándose incremento de las mayores a 10 t, que constituyen el 16,8% de la flota.
  • Las embarcaciones artesanales usan algún sistema de frío (60,9%), siendo la bodega insulada y la caja isotérmica los más utilizados; una proporción importante no utiliza o no tiene un sistema de conservación (34,9%) debido a que sus faenas de pesca las realizan muy cerca a la costa y duran pocas horas.
  • La mayoría de las embarcaciones artesanales cuentan con equipos de seguridad básicos como chalecos salvavidas (77,1%), adicionalmente, equipos de navegación (71,6%) y ecosonda (13,1%). Una fracción de la flota no posee o no especificó equipo alguno (7,2%).
  • La flota pesquera artesanal se ha diversificado, alterna sus artes de pesca según la temporada, inclusive pueden usar de tres a más tipos en una misma faena de pesca (8,7%); opera principalmente en Paita y en las caletas del sur del litoral (Arequipa, Moquegua y Tacna).

En números, la flota artesanal se compone de la siguiente manera: 

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En cuanto a la distribución de embarcaciones artesanales, merece resaltarse que 51% de los pescadores artesanales se encuentran en Piura, Ica y Áncash (CENPAR, 2012).


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Con relación a las artes de pesca, el ENEPA de 2018 resalta que predominan las embarcaciones cortineras (31,8%), poteras (18,4%), pinteras con anzuelo (11,4%), espineleras de superficie (9,8%) y buceo con compresora (9,4%). Muchas embarcaciones están equipadas con varias artes de pesca, que son alternadas dependiendo de la temporada y el recurso disponible (p. ej. embarcaciones que tienen como principal objetivo el perico, suelen también poder capturar pota). A continuación, se muestra el gráfico que detalla el número de pescadores artesanales según tipos de aparejos o artes de pesca más utilizados:


Fuente: CENPAR, 2012

A lo largo de la última década, la pota se ha convertido en una de las especies con mayores volúmenes de desembarque de la pesca artesanal en el Perú (Paredes & De la Puente, 2014). Otras especies de importancia comercial de esta misma flota son la anchoveta, la caballa, el perico y las conchas de abanico, para las cuales se emplea una gran variedad de artes de pesca, incluyendo poteras (jigging), cortinas (agalleras), líneas de mano, espineles y redes de arrastre (Estrella & Swartzman, 2010).
Formalizando a la flota artesanal

Para operar legalmente, las embarcaciones pesqueras deben contar con permiso de pesca (expedido por los GORE o Produce), certificado de matrícula (expedido por la DICAPI, y Protocolo Técnico de Habilitación Sanitaria (expedido por SANIPES).

Según el I Censo Nacional de la Pesca Artesanal del Ámbito Marítimo (CENPAR) del año 2012, se encontró que solo 52% de los pescadores contaba con algún tipo de acreditación, y de ellos, solo el 80% contaba con un permiso de pesca individual. ACS (2014) plantea que ¨gran parte del sector artesanal es informal. Por lo tanto, el procesamiento, manipulación, empaque y transporte son retos mayores en términos de control y verificación. El acceso directo a los mercados por parte de los pescadores artesanales es mínimo. Los proveedores de pescados y mariscos, que constituyen terceros y que controlan la adquisición y la logística, dominan la cadena de abastecimiento y, por lo tanto, gran parte de la definición de precios. (…) La adquisición directa desde el pescador es considerada un reto por varias razones: (a) la variabilidad en las capturas, (b) la necesidad de distintos productos provenientes de diferentes localidades, (c) la necesidad de inversión adicional para implementar mejoras, y (d) el riesgo de afectar las relaciones comerciales con los proveedores actuales a lo largo de la cadena de distribución.” Los pescadores artesanales suelen enfatizar la falta de recursos económicos y desconocimiento sobre los procesos de formalización como las razones de su informalidad.

En el año 2016, el gobierno preocupado por los altos números de embarcaciones pesqueras artesanales informales aprobó el Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (SIFORPA) -a través del Decreto Legislativo N° 1273- con el objetivo de formalizar a los pescadores artesanales que operan embarcaciones de hasta 6.48 de arqueo bruto. Dicho decreto simplificó el procedimiento administrativo para obtener el Certificado de Matrícula y, por consiguiente, el permiso de pesca correspondiente.

Los requisitos que se plantearon en el procedimiento de formalización SIFORPA fueron mucho menos al procedimiento regular. A continuación se muestra la diferencia: 



Adicionalmente, se les dio facilidades a los pescadores, tales como el derecho de obtener permisos de pesca individuales sin ningún costo, y (para aquellos que todavía no tienen uno) la posibilidad de que se les otorgue un Certificado de Matrícula por parte de la Capitanía de Puertos más cercana de DICAPI.

A pesar de ello, el SIFORPA presentó -y aún presenta- vacíos legales que originaron una serie problemas, por ejemplo:

a. Falta de una etapa de verificación previa a la expedición del permiso de pesca. Es decir no hubo un proceso de verificación de la información proporcionada por los administrados de la identidad del solicitante, legitimidad para obrar, existencia de la embarcación, característica de la embarcación, coherencia de información entre lo declarado en el Certificado de Matrícula y la realidad física de la embarcación, etc. El no contar con esta etapa de verificación en este Decreto -que sí se ha contemplado de alguna manera en el Decreto Legislativo N° 1392- trajo como consecuencias concretas la duplicación de Certificados de Matrícula con los datos de una misma embarcación y con ello la generación de más de un permiso de pesca. Por ejemplo, mediante Resolución Directoral Regional N°151-2017-GR-LAMB/GRDP-DEPCP, de fecha 22 de abril de 2017, la Dirección Regional de Producción (Direpro) de Tumbes declaró improcedentes las solicitudes de permiso de pesca de los señores Manuel Rey Fiestas Alvarez y Santos Felix Fiestas Panta, indicando en el quinto considerando que se venía tramitando la solicitud con una embarcación de las mismas características con las que previamente ya se había otorgado un permiso de pesca, y por la misma entidad. Además, en la misma resolución se advierte con la misma embarcación (o con los mismos datos de la nave) se habrían tramitado y obtenido cuatro (04) certificados de matrícula: PT-53031-BM, PT-53029, PT-53030 y PT-53028.

También forman parte de este caso, las solicitudes de embarcaciones que utilizan el mismo motor (duplicidad de motor). Por ejemplo, las embarcaciones “ROFAYCE 3” y “CÉSAR AUGUSTO 3” presentan la misma marca, modelo y N° de motor N° D10-506070; ambos permisos fueron emitidos por la Gerencia Regional de Desarrollo Productivo de Lambayeque; de conformidad con la relación de embarcaciones formalizadas en el Siforpa que se obtuvo a través de la respuesta de Produce a la solicitud de acceso a la información presentada (Registro N° 0035439-2018).

De igual manera, se otorgó derechos para operar la embarcación a naves de mayores dimensiones o que no existen. Por ejemplo, según información proporcionada por pescadores de la caleta “La Islilla”, Produce otorgó permiso de pesca a una embarcación no existente. Ello se corrobora con la Resolución Directoral N° 265-2017-PRODUCE/DGPA de fecha 19 de abril de 2017.

El no haberse contemplado una etapa de inspección y verificación de la información proporcionada por el administrado, previa al otorgamiento del permiso de pesca, originó que se trabajara sobre data que no corresponde a la realidad de la flota pesquera artesanal de hasta 6.48 de arqueo bruto.

b. Embarcaciones que no pudieron acceder a la formalización. El proceso de formalización aprobado mediante el Decreto Legislativo N° 1273 no consideró a las embarcaciones pesqueras artesanales que usan un sistema de propulsión distintas al motor, como por ejemplo las embarcaciones impulsadas por vela, chalana, caballitos de totora, balsillas, etc. Uno de los requisitos para acceder a la formalización en el marco del SIFORPA, es contar con un motor para obtener el Certificado de Matrícula (ver literal f del Art. 4°). De otro lado, a pesar de que estas embarcaciones no han sido contempladas en este SIFORPA, algunas se formalizaron. La falencia advertida con relación a este universo de embarcaciones no motorizadas sugiere que está pendiente el procedimiento de formalización y que debe ser establecida por PRODUCE.

c. Falta de precisión en la norma respecto a las competencias entre las entidades de gobierno involucradas en el procedimiento de formalización. Esto originó casos de superposición de competencias entre PRODUCE y GORE en un mismo ámbito geográfico. Esta superposición de competencia en el otorgamiento de permiso de pesca artesanal, generó incentivos perversos, al llevar a que administrados (armadores) soliciten el otorgamiento del permiso de pesca a más de una entidad, ante la denegatoria por parte de otra, haciendo incurrir en error a la administración pública. Por ejemplo, el expediente SIFORPA N° 00089806 (Tumbes) y 90104-2017 (Piura). Con fecha 20 de abril de 2017, la administrada domiciliada en la región Piura, con embarcación pesquera identificada con Certificado de Matrícula expedida por la Capitanía de Paita (PT-12671), presenta su solicitud de otorgamiento de permiso de pesca a la DIREPRO Piura y a la DIREPRO Tumbes. Ambas entidades emitieron resolución pronunciándose sobre su pedido. La primera denegó el permiso de pesca solicitado por no cumplir con los requisitos para su otorgamiento, mientras que la segunda sí otorgó el permiso de pesca.

Cabe resaltar el trabajo de la Direpro Piura en materia de formalización, en tanto, previo a la emisión de permisos de pesca, realizó un inventario de las embarcaciones a fin de verificar la existencia y características de las mismas. Este inventario fue usado como base de datos para la emisión de permisos de pesca en el marco del SIFORPA.

Estas consecuencias se dieron con relación a la falta de precisión de la norma en cuanto a la competencia territorial de cada entidad involucrada en el procedimiento de formalización y contemplación de mecanismos impugnatorios previstos en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General que pudieran ser utilizados por los administrados ante una resolución con la que no se encuentren de acuerdo.

Con el SIFORPA aprobado por el Decreto Legislativo N° 1273, se llegaron a formalizar 8100 embarcaciones pesqueras artesanales. Hasta la fecha, no se ha realizado la fiscalización posterior.

A la fecha, el proceso de formalización aprobado mediante Decreto Legislativo 1273 se encuentra vigente. Así como un nuevo proceso de formalización dirigido a embarcaciones pesqueras mayores a 6.48 de arqueo bruto y hasta 32.6 m3 de capacidad de bodega.

Este nuevo SIFORPA (conocido como SIFORPA II) establecido con el Decreto Legislativo N° 1392, contempló una etapa de verificación previa de las embarcaciones. El Art. 4° del Decreto, señala que la primera etapa en el procedimiento de formalización es la inscripción en el Listado de Embarcaciones para la Formalización Pesquera artesanal, seguido de la verificación de existencia de la embarcación -aunque sólo para el caso de embarcaciones que no cuenten con Certificado de Matrícula-. Si bien es una medida que se saluda, toda vez que, como se recuerda, en el proceso de formalización aprobado mediante Decreto Legislativo N° 1273, esta etapa no existía, dejar fuera a las embarcaciones que alegan contar con Certificado de Matrícula, no garantiza que éstas realmente cuenten con dicho documento. Ello es necesario, pues se debe trabajar sobre una data real y confiable de las mismas que garantice el otorgamiento de derechos de extracción de recursos a la flota preexistente a la emisión de esta norma.

Respecto a la publicación del listado de embarcaciones a ser formalizadas, según el Art. 6° del Decreto, se debe precisar que debió considerarse un plazo para presentación de observaciones o para solicitar la suspensión o término del proceso de formalización respecto de una embarcación que este accediendo a la formalización con información falsa u otra causal que impida se le otorgue el derecho. 

Flota de mayor escala

De acuerdo con la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP), existen 1179 embarcaciones industriales activas, de las cuales cerca del 91% tienen como especie objetivo la anchoveta y operan con redes de cerco (1088 embarcaciones). Mientras tanto, hay 60 embarcaciones que emplean la pesca de arrastre, 14 embarcaciones multipropósito, y 17 embarcaciones que utilizan espinel o palangre como su método de captura (PRODUCE, 2013). En 1998, la flota de madera creció de 60 a 600 embarcaciones a causa de una serie de decisiones tomadas, de las cuales la más importante fue la aprobación de la Ley 26920. Esta ley permitió que las embarcaciones de hasta 110 m3 de capacidad de bodega, que hasta enero de 1998 no habían tenido autorización para aumentar la flota (una condición impuesta por la Ley General de Pesca), obtengan permisos de pesca. A estas embarcaciones se les permite pescar tanto para consumo humano directo como indirecto, a pesar de no contar un apropiado sistema para diferenciar o refrigerar sus capturas; conforme lo establece el Art. 4 del Decreto Supremo 003-98-PE, modificado por el Decreto Supremo 003-2000-PE

La sociedad civil y el sector pesca

Con respecto a la sociedad civil peruana, históricamente, la investigación, análisis y apoyo al correcto manejo de recursos marinos, así como otras actividades relacionadas, habían sido dejadas de lado por ONGs, la academia, y otros grupos de apoyo. Las investigaciones llevadas a cabo se enfocaban primordialmente en la extracción y sus efectos, especialmente en el ámbito de la pesca de gran escala. Como agravante, muchas de las investigaciones realizadas no son nunca publicadas en revistas académicas. En nuestra experiencia, el movimiento peruano para la conservación marina está mucho menos desarrollado que el orientado a la conservación del bosque o la biodiversidad en general. Además, no existe un grupo cohesionado de iniciativas que fomenten y empujen cambios en las políticas de gestión, así como tampoco existe una instancia de gobierno que lidere la conservación marina (ver también ACS2014).

Afortunadamente, a lo largo de los últimos dos años, surgió un renovado esfuerzo de parte de instituciones viejas y nuevas, particularmente de la sociedad civil, en respuesta a sus propias agendas y a las necesidades del gobierno, complementando éstas últimas para impulsar el uso sostenible de los ecosistemas marinos. En el pasado, el rol de la sociedad civil estaba fuertemente enfocado en las acciones de activistas individuales, y recién hoy en día está comenzando a institucionalizarse. El trabajo de los principales actores de la sociedad civil está resumido en la Figura 11. Sin embargo, existe la necesidad de articular una visión común y promover la colaboración efectiva entre los diferentes actores involucradas en las siguientes actividades: 

  • Instituciones como Oceana, CEDEPESCA, EDF, WWF y Pesca Sustentable (CeDePesca), The Nature Conservancy (TNC), and SPDA están destinando recursos al desarrollo de leyes y políticas efectivas, así como para su implementación.
  • WWF, ecOceanica, y ProDelphinus enfocan sus esfuerzos en educación ambiental, así como en investigación científica que permita obtener una mejor comprensión de las distintas pesquerías comerciales y sus interacciones con la biodiversidad marina.
  • Las acciones de Mundo Azul, Planeta Océano, ecOceanica, Proyecto Punta San Juan (UPCH) y ProDelphinus están orientadas a la conservación de fauna marina a través de la generación de conciencia ambiental, la creación de áreas marinas protegidas y la reducción de la pesca incidental.
  • Organizaciones como WWF, TNC y Sustainable Fisheries Partnership (SFP, por sus siglas en inglés) promueven los Proyectos de Mejora Pesquera y la obtención de la certificación del Marine Stewardship Council (MSC, por sus siglas en inglés) para las pesquerías.
  • WWF y ProDelphinus están trabajando en proyectos de trazabilidad para promover precios justos para los pescadores, y también explorar fuentes de ingreso alternativas.
  • Future of Fish, vienen trabajando en trazabilidad de los productos marinos, garantizando su legalidad y confiabilidad, logrando un pago justo y la conservación de los recursos.
  • En el plano académico, existen facultades de ciencias marinas y pesqueras en universidades tales como la Universidad del Callao, Universidad Agraria La Molina, Universidad Científica del Sur, Universidad Nacional Federico Villarreal, entre otras. Algunas de ellas fueron fundadas en la década del 60, mientras que otras como la Facultad de Biología Marina de la Universidad Científica del Sur, fueron creadas en los últimos años.
  • La mayor parte de las organizaciones listadas anteriormente (incluyendo otras como Inkaterra) también promueven la creación de áreas marinas protegidas. Sin embargo, a la fecha, solo el Proyecto Punta San Juan está directamente involucrado en la gestión de un área marina protegida. 

Barreras para políticas marina integradas y propuestas para reforma

Barreras para políticas marinas más integradas

Uno de los más grandes obstáculos para el manejo efectivo de los recursos marinos en Perú es la falta de una visión nacional común entre las partes interesadas respecto de cómo queremos desarrollar ecosistemas marinos y costeros vitales, y cómo los diferentes usos de estos ecosistemas se pueden armonizar con intereses en conflicto y en competencia. En efecto, Ráez y Dourojeanni (2016) argumentan que la mala planificación estratégica es una de las principales causas de problemas ambientales en el Perú.

De manera similar, Sueiro (pers.comm., 2016) enfatiza que el Estado peruano se encuentra fuertemente fragmentado y centralizado. Establece que la fragmentación es visible incluso en el manejo de conocimiento y que la coordinación intersectorial es extremadamente pobre. La compartimentación y la fragmentación, explica, tiene raíces muy profundas, e incluyen tradiciones burocráticas y administrativas; decisiones mal informadas; entre otras. Por ejemplo, el sector público no evalúa como una institución debe relacionarse con otra; en vez, las evaluaciones se enfocan en el cumplimiento de objetivos de manera individual. Como resultado, las autoridades en cada sector trabajan para avanzar según los intereses específicos de su sector, en vez de trabajar hacia objetivos mas amplios y una visión que pueda integrar y crear sinergias entre los diferentes sectores y entidades.

Mientras que se han hecho algunos avances - como la aprobación de la Política Nacional para la Modernización de la Administración Pública mediante el Decreto Supremo N° 003-2013-PCM y las normas que requieren a las autoridades compartir información y utilizar el mismo sistema y criterio para Sistemas de Información Geográfica - , existen todavía brechas en las competencias institucionales de las diferentes entidades involucradas en el manejo de las zonas marinas y costeras. Esto incluye vacíos legales y regulatorios con respecto a lo que recae dentro de la competencia de los gobiernos regionales, y mientras que existen estructuras formales para resolver conflictos de los diversos usos de las zonas marinas y costeras, estos no son ni consistentes ni usados de manera regular. En parte, esto último se debe a que no existe ninguna institución con poderes intersectoriales para integrar competencias. Tanto el planeamiento espacial marino - que se enfoca en armonizar el desarrollo de la industria con la conservación de recursos naturales en el ambiente marino, brindando herramientas para la planificación e integración de los múltiples objetivos de los principales actores bajo varias leyes- como el Manejo Integrado de Zonas Marino Costeras (MIZMC) se encuentran todavía en un estado embrionario en Perú. Una de las mejoras ha sido la creación de la COMUMA, una Comisión intersectorial que involucra a trece autoridades y que se ha convertido en la plataforma principal para discutir y resolver conflictos marino costeros mediante grupos técnicos especializados. Uno de estos grupos se encuentra enfocado en el MIZMC.

Hasta febrero 2017, el Ministerio de Medio Ambiente (MINAM) era responsable del planeamiento espacial y tenia como objetivo integrar el planeamiento espacial marino al proceso existente de MIZMC. El objetivo de Perú era construir programas de MIZMC en cuatro regiones costeras para el 2016, para que luego sea expandido a todas las regiones costeras para el 2021. Sin embargo, de once regiones costeras, solo Piura se encuentra encaminado con el proceso de MIZMC, mientras que Ica, Lambayeque y Moquegua están ganando impulso. Se necesita intensificar los esfuerzos si es que los objetivos no son cumplidos para el 2021.

En febrero 2017, las regulaciones que determinaban los roles y responsabilidades de las agencias y autoridades públicas clave dentro del MINAM fueron cambiadas, limitando sus roles en planeamiento espacial a “planeamiento espacial ambiental”, un nuevo término que no ha sido definido. (Para mayor información revisar el Art. 60° del Decreto Supremo 002-2017-MINAM). En relación al MIZMC, MINAM es responsable de producir las directrices y principios.

Reformas para la estructura de gobernanza

La actual estructura de gobernanza del sector pesquero genera incentivos perversos, dado que la misma institución es al mismo tiempo responsable de diseñar políticas, otorgar derechos y realizar actividades de cumplimiento. Por ejemplo, para la toma de decisiones en pesquería, PRODUCE utiliza las recomendaciones de IMARPE, siendo que esta última es la autoridad científica en el Mar Peruano y la biodiversidad. Sin embargo, IMARPE es una autoridad publica descentralizada que es parte de PRODUCE, y esta relación de dependencia disminuye su autonomía y crea prioridades sesgadas de investigación. El presupuesto de IMARPE es, en última instancia, presentado por PRODUCE al Ministerio de Economía y Finanzas y aprobado por el Congreso. Por otro lado, también hay quienes consideran que la pesca no debería ser solo un sub-sector de PRODUCE, sino un Ministerio independiente.

A partir de discusiones con expertos y revisiones de la literatura, se han determinado ciertas recomendaciones claves que podrían ser sugeridas en términos de fortalecer las estructuras de gobernanza para la pesquería:

  • Un Nuevo Ministerio de Pesca: De la Puente et al (2011) y Heck (2015) proponen la creación de un nuevo Ministerio de Pesca, como una institución para el Poder Ejecutivo con un presupuesto independiente. Esto reanudaría los arreglos institucionales que existieron hasta el 2002, que dedicaban un Ministerio de Pesca como autoridad principal en pesquería y acuicultura (en vez de un Viceministerio de Pesca bajo PRODUCE). Sin embargo, los costos de transacción involucrados en la creación de un nuevo ministerio son considerablemente altos y esta propuesta no es una prioridad para el actual gobierno. La SPDA considera que en cualquier caso, tanto un nuevo Ministerio como el actual Vice-Ministerio deberían fomentar la colaboración con los Gobiernos Regionales y expandir sus competencias para abordar la gestión y uso sostenible de los recursos marinos y los retos a los ecosistemas de manera conjunta y holística, en vez de solo enfocarse en pesquería. Este enfoque requeriría un compromiso activo con el proceso de MIZMC del MINAM.
  • Crear una nueva Superintendencia Nacional para el Cumplimiento de Actividades de Pesca y Acuicultura, que desempeñe funciones de supervisión dentro del sector. Esta propuesta fue presentada por el PRODUCE y discutida en el Congreso. De acuerdo a esta propuesta, el Director de la institución debe ser escogido en base a mérito y por un tiempo especifico para garantizar autonomía. La institución realizaría actividades de control, supervisión y cumplimiento tanto para la flota industrial y de menor escala, como de las actividades de procesamiento. También tendría poderes para supervisar actividades de cumplimiento implementadas por los Gobiernos Regionales para la pesca artesanal. La Superintendencia tendría facultades similares a las de SUNARP (registros públicos), OSITRAN (Transporte), OSIPTEL (comunicaciones), entre otras autoridades de supervisión técnica.
  • IMARPE independiente: la SPDA coincide con Heck (2015) en que IMARPE debería ser una institución independiente de PRODUCE. Esto podría implicar que IMARPE sea transferido al MINAM o a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para incrementar su autonomía en relación al sector pesca. Dicha autonomía le permitiría a IMARPE conseguir sus objetivos como una “institución científica del Mar Peruano y la biodiversidad”, en vez de tener que basar su trabajo en las necesidades del sector pesquero. El caso del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) es un precedente, ya que fue adscrito a la PCM y posteriormente al MINAM. También se ha propuesto llevar a cabo una reforma mas general para proporcionar de mayor autonomía a las instituciones científicas (como IMARPE, IIAP y CONCYTEC, entre otras) y convertirlas en independientes de los sectores específicos.

Adicionalmente, existe una fuerte necesidad para descentralizar la investigación marina que guía las políticas en Perú. Actualmente, IMARPE es la única institución de investigación que puede producir información para guiar políticas respecto a la pesca en el mar peruano, y es realizado principalmente de manera interna. Es crucial que IMARPE y PRODUCE continúen aprovechando los recursos otras instituciones académicas y especializadas en temas pesqueros, para cubrir brechas y necesidades. 

  • Fortalecer a los Gobiernos Regionales: Específicamente, las capacidades para gestionar pesquerías, mientras que se resuelven conflictos de competencia y brechas. El Vice-Ministerio de Gobernanza Espacial creado en el 2017 dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), es responsable por la descentralización y podría llegar a resolver estos problemas. En los Gobiernos Regionales también podrían presentarse algunos casos de Tribunales para Conflictos Socio Ambientales, como parte del MINAM, para resolver casos emblemáticos. PRODUCE debería aprobar directrices que clarifiquen los roles de cada autoridad previniendo conflictos entre autoridades y evitando el traslape de roles. Asimismo, se deberían realizar evaluaciones de desempeño para entender las necesidades y capacidades actuales de los diferentes gobiernos regionales mientras que se promueven plataformas de intercambio de conocimiento y programas de aprendizaje entre pares. Adicionalmente, la política de PRODUCE de contar con un experto del Ministerio dentro de las oficinas del Gobierno Regional debería ser fortalecida para seguir construyendo capacidades a nivel regional. 
Proyectos clave en pesquerías peruanas
GEF Humboldt LCME. Perú y Chile se encuentran diseñando la segunda fase del Proyecto GEF Humboldt LCME, basado en los objetivos del Plan de Acción Estratégico (PAE). El PAE incluye temas tales como pesquerías sostenibles, conservación marina, estándares de calidad ambiental contra la contaminación, productividad y medios de vida alternativos, y seguridad alimentaria. Este gran proyecto podrían ayudar a resolver algunos de los problemas de coordinación mencionados anteriormente.
Centro de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica Pesquero (CITE Pesquero). Tiene por objetivo apoyar las acciones de transferencia tecnológica, capacitación, asistencia técnica a las empresas y asesoría especializada para la adopción de nuevas tecnologías con el fin de aumentar su competitividad, capacidad de innovación y desarrollo de productos, generando mayor valor en la transformación de recursos hidrobiológicos, mejorando la oferta, productividad y calidad de los productos tanto para el mercado nacional como el externo. (Resolución Suprema N° 001-2015-PRODUCE, Art. 2).
A comer pescado. Es un programa que tiene por objetivo el de fomentar, consolidar y expandir los mercados internos para el consumo final de productos derivados de los recursos hidrobiológicos de los ámbitos marítimo y continental del país. Dicho programa tiene una vigencia hasta el 2021.
Programa Nacional de Innovación en Pesca y Acuicultura (PNIPA). Es un programa que busca mejorar el desempeño del sistema de innovación y las cadenas de valor en pesca y acuicultura en el Perú, a través de tres proyectos: Proyecto Nacional de Innovación en Pesquería; Proyecto Nacional de Innovación en Acuicultura; y, Proyecto para el Mejoramiento de la Gobernanza del Sistema Nacional de Innovación en Pesca y Acuicultura (SNIPA). El SNIPA es entendido como el conjunto de actores sociales que interactúan en la generación, divulgación y valoración de información y conocimiento científico y técnico. (PRODUCE, 2016) 
Cita sugerida
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA (2019). Wikipesca Perú. Plataforma colaborativa sobre la pesca en el Perú. Recuperado de: http://45.55.55.199:4500/ 


Referencias bibliográficas

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