Anchoveta


La anchoveta (Engraulis ringens) es quizás el pez más emblemático del dominio marítimo peruano. Una muestra de ello es que se tiene a este recurso hidrobiológico como el quinto mayor producto de exportación en el Perú. La anchoveta es, además, esencial para el Gran Ecosistema Marino de la Corriente de Humboldt de Perú y Chile. Debido a su importancia, durante décadas se ha trabajado en la creación y perfeccionamiento de una legislación sobre todo lo concerniente a su pesca y qué actores intervienen en ella. En el presente informe se sugieren retos para la mejora de la pesquería de anchoveta, así como análisis de estudios sobre dicho recurso hidrobiológico.

Introducción a la pesca de anchoveta y samasa


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La anchoveta peruana (Engraulis ringens) y la samasa (Anchoa nasus) son peces de forraje clave para el Gran Ecosistema Marino de la Corriente de Humboldt de Perú y Chile, que sirven como presa principal para una gran variedad de aves, mamíferos marinos y peces mayores. La pesquería de la anchoveta es mundialmente conocida como la segunda mayor de una sola especie por volumen en el mundo (FAO, 2016). 

Es importante señalar que la mayor parte de las capturas de anchoveta y samasa no es dedicada al consumo humano directo (CHD), sino que es procesada en harina y aceite de pescado. En el año 2017, aproximadamente el 97 % del volumen total de anchoveta desembarcada fue destinado al consumo humano indirecto (CHI) bajo la forma de harina de pescado y aceite de pescado; mientras que solo el 3 % fue destinado al CHD, mayormente como anchoveta enlatada, pero también en otras presentaciones, como fresca, curada y congelada (Produce, 2018). Dicha distribución no ha variado significativamente en los últimos años.

Para entender el tamaño real de esta pesquería, debería tomarse en consideración que, entre los años 1955 y 2010, se desembarcaron más de 270 millones de toneladas de anchoveta en el Perú, lo que representa casi el 10 % de los desembarques marinos globales en dicho periodo (Majluf, 2013). Esta pesquería, además, es responsable de más del 80 % de los desembarques anuales del país (Ñiquen et al., 2000). Sin embargo, estos valores no incluyen desembarques no reportados, descartes de juveniles, el efecto de las balanzas descalibradas, así como los problemas relacionados con la sentina y el bombeo de agua. Juntos, estos dos últimos factores son responsables de aproximadamente el 30 % de los subreportes, y afectan a toda la flota anchovetera (Mendo, 2014).

Como fue descrito por Tveteras et al. (2014), los factores climáticos, particularmente el Fenómeno de El Niño (ENSO), así como graves fallas en la gestión, han causado fluctuaciones mayores en el tamaño de la pesquería de la anchoveta en general.

Luego del boom de la industria de harina de pescado, comprendido entre 1950 y 1970 –periodo de los máximos desembarques anuales–, la pesquería colapsó en dos ocasiones. La primera fue en 1972, donde la causa le fue atribuida al efecto combinado de un ENSO fuerte y una presión de pesca sobredimensionada. El segundo colapso ocurrió en 1980.


La harina de pescado, en sí misma, constituye el quinto mayor producto de exportación del Perú.


A consecuencia del “ENSO del Siglo” (1997-1998), como medida preventiva, la pesquería fue cerrada por ocho meses en 1998, a fin de colectar evidencia sobre los impactos de dicho evento climático. Bertrand et al. (2004) sostuvieron que la biomasa de anchoveta fue largamente subestimada en dicho periodo, debido a que las embarcaciones de investigación no podían acceder a las aguas costeras menos profundas, donde las anchovetas se estaban refugiando.

En tiempos recientes, según reportes anuales de Produce (2018), en el decenio 2008-2017, los desembarques de anchoveta han fluctuado entre los 2.3 y 7.1 millones de toneladas.



Una discusión sobre la pesquería de anchoveta no estaría completa sin mencionar las fuerzas de mercado internacional que la impulsan: la demanda por harina de pescado y, en menor medida, la del aceite de pescado.

La demanda global de harina de pescado ha estado creciendo consistentemente a causa del boom mundial de la industria acuícola, que la utiliza como insumo alimenticio. La harina de pescado, en sí misma, constituye el quinto mayor producto de exportación del Perú, valorizada en US$ FOB entre 1.3 y 2.4 miles de millones anuales en el decenio 2008-2017 (Produce, 2018). En dicho lapso, China fue el principal importador de harina de pescado, al adquirir una producción equivalente entre 41 y 71 % del desembarque anual nacional de anchoveta (ibid.). Otros importantes países hacia donde se exportó harina de pescado en el referido decenio son Alemania, Japón, Chile y Dinamarca.




Por otro lado, en dicho decenio el aceite de pescado generó, en promedio, alrededor de US$ 256 millones anuales (Produce, 2018). Prácticamente, la totalidad de la industria peruana de harina y aceite de pescado está basada en la pesquería de anchoveta (Produce, 2018).




Prácticamente, la totalidad de la industria peruana de harina y aceite de pescado está basada en la pesquería de anchoveta.


En el quinquenio 2014-2018, de las 76 compañías que exportan harina y aceite de pescado, solo ocho fueron responsables de aproximadamente 92 % del valor total exportado de harina, y otras ocho fueron responsables de aproximadamente 86 % del valor total exportado de aceite de pescado, según datos de Promperú (2018) presentados en el siguiente cuadro. 

Valores de exportación de harina y aceite de pescado, por empresas, para el año 2018

Productora de harina de pescado

US$ FOB

% Participación

Tecnológica de Alimentos S.A.

Corporación Pesquera Inca S.A.C.

Pesquera Exalmar S.A.A.

Pesquera Hayduk S.A.

Pesquera Diamante S.A.

Austral Group S.A.A

CFG Investment S.A.C.

Pesquera Centinela S.A.C.

Otros (48 empresas) 

375 501 737

232 079 037

180 459 382

172 447 238

170 226 963

142 479 000

115 280 797

46 903 371

131 258 494 

24.0

14.8

11.5

11.0

10.9

9.1

7.4

3.0

8.4 

Total

1 566 636 019

100.0



Productora de aceite de pescado

US$ FOB

% Participación

DSM Marine Lipids Peru S.A.

Tecnológica de Alimentos S.A.

Corporación Pesquera Inca S.A.C.

Pesquera Hayduk S.A.

Pesquera Exalmar S.A.A.

Austral Group S.A.A.

Doil International S.A.C.

CFG Investment S.A.C.

Otros (10 empresas) 

76 364 196

72 388 101

42 696 661

32 012 295

30 580 196

30 431 515

21 118 038

18 554 327

50 625 148 

20.4

19.3

11.4

8.5

8.2

8.1

5.6

5.0

13.5 

Total

374 770 477

100.0

Fuente: Promperú (2018)

Para la FAO (2016), entre los años 2001 y 2010, el Perú fue responsable del 26 % de la producción global de harina de pescado. Aunque estos valores se han reducido recientemente, el Perú continúa siendo el principal productor mundial de harina de pescado, según reportes de la mencionada organización. Además, también puntualiza que, en el 2014, se produjeron 15.2 millones de toneladas de harina de pescado en todo el mundo, de los cuales nuestro país fue responsable del 16.7 %, seguido por China con el 16.1 %.

Existen 160 plantas de procesamiento de harina de pescado a lo largo de la costa, localizadas principalmente en los puertos de Paita (norte), Chimbote (centro) y Pisco (sur), según Produce (2017).


El Perú continúa siendo el principal productor mundial de harina de pescado.


En el sistema de ordenamiento pesquero peruano, la anchoveta siempre ha recibido la mayor parte de la atención por parte de investigadores y administradores, y, por lo tanto, cuenta con un marco regulatorio mucho más desarrollado que las otras pesquerías nacionales. Dicho marco regula la pesca de anchoveta según el destino de las capturas: para consumo humano directo (actualmente reservado para la flota artesanal y de menor escala) o para consumo humano indirecto (casi exclusivamente reservado para la flota industrial, con escasas excepciones que serán discutidas más adelante). 

Con dicha distinción en mente, las herramientas de gestión para la anchoveta más importantes son:

  • Las normas generales definidas por la Ley General de Pesca.
  • La Ley y el Reglamento sobre Límites Máximos de Captura por Embarcación, que establecen, de manera diferenciada para los stocks sur y centro-norte de la anchoveta, un sistema de cuotas individuales de captura para la flota industrial.
  • El Reglamento del Ordenamiento Pesquero (ROP) de anchoveta para el CHD. Un ROP que regule todos los usos del recurso anchoveta.

A continuación, mostraremos los hitos más importantes de la pesquería de anchoveta en la siguiente línea de tiempo: 




Hitos en la historia de la pesquería de anchoveta peruana

1950. Inicia etapa de crecimiento explosivo y regulación limitada de la pesquería. Marco legal poco claro y disperso.

1960. Creación del Ministerio de Pesca a finales de la década.

1970. Se aprueba la primera Ley General de Pesca.
  • 1971. Capturas de anchoveta alcanzan su máximo histórico de 13 millones de toneladas.
  • 1972-1973. Colapso de las capturas: 4.4 y 1.5 millones de toneladas, respectivamente. Aparece una clase de empresarios y conglomerados muy adinerados relacionados a la industria de anchoveta.
  • 1973. Se nacionaliza la industria pesquera y se crea la empresa nacional ‘Pesca Perú’.
1980. 
  • 1982-1983. El Fenómeno El Niño provoca otro colapso de la pesquería de anchoveta.
  • 1985. Stocks de anchoveta se recuperan y se aprueba la nueva Ley General de Pesca (Ley 27890).
1990.
  • Pesca Perú es privatizada. Se aprueba una nueva Ley General de Pesca (aún vigente), estableciendo principios más liberales para la promoción de la industria. Tanto la Ley General de Pesca como su reglamento son deliberadamente alineados al Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO.
  • Se comienza a incluir en las regulaciones pesqueras las cuotas globales, la restricción al número de embarcaciones y las consideraciones ambientales y de sostenibilidad. Las capturas de anchoveta se estabilizan entre 4.5 y 6 millones de toneladas anuales.
  • 1998. Caída considerable de las capturas debido a la ocurrencia del Fenómeno El Niño 1997-1998.

2000. El Ministerio de Pesca es degradado a Viceministerio de Pesca, dentro del Ministerio de la Producción. Se establece un Programa de Control y Vigilancia de la Pesca y los Desembarques en el Ámbito Marítimo.
  • 2006. Imarpe desarrolló reglas de control a las capturas para facilitar a Produce la toma de decisiones en el establecimiento de la cuota global. Estas reglas incluyen el uso de una tasa de mortalidad por pesca conservadora, así como una política de escape fija. Estas reglas de captura son descritas por Guevara-Carrasco et al. (2010) y Majluf et al. (2017).
  • 2008. Se establece, para las pesquerías de anchoveta y merluza, un régimen de acceso cerrado basado en cuotas individuales de captura.

2010. En 2010 y 2017, las flotas artesanales y de pequeña escala comienzan a ser reguladas por primera vez, a través de un nuevo ROP y su subsecuente modificación.

Fuente: Arias Schreiber (2012) 

A continuación, describiremos con mayor detalle cada una de las herramientas de gestión vigentes para la pesquería de anchoveta, e incluimos observaciones y análisis por parte de expertos consultados, así como recomendaciones para la mejora en dicha gestión.

Sistema de Cuotas Individuales de Captura por Embarcación para anchoveta

En 2009, se alcanzó un hito en la gestión de la pesquería industrial de anchoveta para consumo humano indirecto gracias a la implementación de un Sistema de Cuotas Individuales de Captura por Embarcación (IVQ, por sus siglas en inglés). Esta acción estuvo precedida por una larga historia de mala gestión, basada en un régimen de libre acceso regulado por una cuota global de captura hasta el año 2004, y finalmente condujo a la pesquería a un régimen basado en derechos de acceso exclusivo.

La IVQ se aplica a la flota de mayor escala (también llamada industrial) que destina sus capturas al Consumo Humano Indirecto (CHI), tanto para embarcaciones de acero como de madera.

Esta asignación de cuota difiere entre ambas subcategorías: para embarcaciones de acero, la cuota está basada en las mejores capturas históricas (desde el año 2004) y la capacidad de bodega. Mientras que, para el caso de las embarcaciones de madera, la cuota solo se basa en las mejores capturas históricas, siendo esta además intransferible (Aranda, 2009).

Sin embargo, la IVQ no se aplica a la flota artesanal, debilidad que se discutirá a detalle en el segmento dedicado a embarcaciones de este tipo y de menor escala (sección 3.1).

Las IVQ se establecen en base a una cuota global calculada por temporada de pesca (otoño-invierno y primavera-verano). Además, la cuota global se sostiene en el supuesto de que existen dos stocks de anchoveta: el norte-centro y el sur. Se asigna una cuota global de captura para cada stock, siguiendo dos protocolos que determinan cómo Imarpe realiza los cálculos. Produce toma la decisión final sobre la asignación de la cuota global, la misma que está basada en los resultados de evaluaciones de stock realizadas por Imarpe, además de evaluaciones socioeconómicas realizadas por Produce. Discutiremos los detalles del sistema de cálculo de las cuotas globales en la sección 3.6.

La introducción del sistema IVQ ha generado varios desarrollos positivos. Hasta inicios de la década del 2010, la industria estaba sobredimensionada en términos del tamaño de la flota (que se estimaba entre 2.5 y 4.6 veces el tamaño óptimo), así como en términos del número de plantas procesadoras de harina y aceite de pescado (3 y 5 veces el tamaño ideal), de acuerdo a Tveteras et al. (2011).

Dicha situación, combinada con la aplicación de una cuota global, resultaba en una “carrera olímpica" por las capturas, en la que las embarcaciones trataban de capturar la mayor cantidad de pescado en el menor tiempo posible, hasta que la cuota haya sido alcanzada. Esta situación llevó a que la temporada de pesca se redujese de 270 días en 1986 a solo 50 en 2007 (Tveteras et al., 2011). Como resultado de la implementación del sistema IVQ en el año 2009, la flota se redujo a menos de la mitad y la temporada de pesca se extendió a casi el doble de tiempo (ibid.).

Más aún, Tveteras et al. (2011) indicaron que el sistema IVQ incrementó la eficiencia económica de la pesquería de anchoveta, a causa de dos efectos. En el primero, se observa que a pesar de que las cuotas individuales son nominalmente intransferibles, otorgan cierta flexibilidad para que los dueños de muchas embarcaciones puedan reasignar sus cuotas sobre un menor número de sus embarcaciones. Ellos también tienen la posibilidad de rentar sus cuotas a otros dueños hasta por tres años, aumentando la eficiencia de la flota existente. En el segundo, la IVQ crea una mayor predictibilidad en los desembarques, incentivando la implementación de mejoras a bordo para obtener productos de alta calidad.


El sistema IVQ incrementó la eficiencia económica de la pesquería de anchoveta.


Sin embargo, como fue mencionado por Paredes (2012) y por Paredes y Letona (2013), se requiere un análisis de largo plazo para evaluar mejor el desempeño del sistema IVQ. De acuerdo con estos investigadores, el sistema IVQ no ha sido acompañado por medidas fuertes de control y vigilancia, creando así incentivos perversos para el subreporte de las capturas. Dicho informe, en el caso de la anchoveta, tiene dos dimensiones: el descarte de juveniles (high-grading), reteniendo la captura de tamaño legal; y el de la cuota, declarando capturas inferiores a las reales, mediante la no declaración de los peces que quedan en la sentina y cámara de bombeo de la embarcación, o la manipulación de las balanzas para que marquen menos peso y sobornar a los fiscalizadores. Este subreporte resultó evidente a Produce, debido a las inconsistencias en la ratio de pescado desembarcado y harina de pescado producida, inmediatamente luego de implementada la IVQ.

Así, Produce reportó una ratio reducida en las temporadas de pesca que sucedieron a la implementación de la IVQ, que hubiese sido solamente posible si se hubiesen implementado grandes mejoras tecnológicas en el sector, las cuales no existieron (ver Paredes y Letona, 2013, para una mayor discusión sobre esto).

Más aún, la no transferibilidad de la IVQ había sido diseñada para evitar la concentración de la cuota global. Sin embargo, esta ha ocurrido hasta cierto punto: hacia el año 2012, el 70 % de la cuota estaba repartida solo entre siete compañías mayores. En el 2011, la participación de dichas compañías, en términos del porcentaje de la cuota que les corresponde, fue la siguiente: TASA (31 %), Diamante (15 %), Copeinca (13 %), Austral Group (11 %), Exalmar S.A. (11 %), CFG Investments S.A.C. (10 %) y Hayduk S.A. (10 %), según Donlan et al. (2014). 

El nuevo ROP de anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD)

La segunda herramienta de manejo más importante para la anchoveta es el Reglamento del Ordenamiento Pesquero (ROP) de anchoveta para el consumo humano directo (CHD). Debido a que la pesca de anchoveta para CHD (fresco, enlatado, curado y congelado) no está permitida para la flota industrial, este ROP básicamente gestiona la flota artesanal y de menor escala. El ROP en mención, introducido en 2010 y modificado en abril del 2017, busca fortalecer algunas de las debilidades del sistema de regulación previo.

A continuación, discutiremos los elementos centrales del ROP vigente, sus fortalezas y debilidades: 

Definiendo embarcaciones artesanales y de menor escala (bolichitos)

El nuevo ROP define claramente qué embarcaciones son consideradas artesanales o de menor escala. Estas deben tener un máximo de 15 m de largo y una capacidad de bodega máxima de 32.6 m3. La diferencia entre una embarcación artesanal y una de menor escala radica en el grado de mecanización en la operación de las artes de pesca utilizados y el grado de tecnificación del equipamiento empleado a bordo. Por ejemplo, ciertas formas de operación mecánica de las redes de cerco pueden clasificar una embarcación como de menor escala. Esta norma es más específica que las regulaciones incluidas en la Ley General de Pesca.

Descartes del recurso hidrobiológico anchoveta para Consumo Humano Directo (CHD)

Teniendo en cuenta que la flota cerquera, tanto artesanal como de menor escala, solo pueden capturar anchoveta para CHD, debe notarse que el ROP deja abierta la posibilidad para que dichas flotas puedan destinar parte de sus capturas al Consumo Humano Indirecto (CHI), mediante los llamados "descartes de recursos hidrobiológicos" (concepto distinto al de "descarte de capturas incidentales”, que ocurre en el mar antes del desembarque).

Además del ROP vigente, las principales normas que tratan la gestión de los descartes del recurso hidrobiológico anchoveta son:

  • El reglamento del procesamiento de descartes y residuos de recursos hidrobiológicos.
  • La modificación del mencionado reglamento.
  • La modificación del ROP de los recursos anchoveta y samasa, el establecimiento de zonas de reserva para CHD y un régimen excepcional (derogado).
  • El fortalecimiento del ordenamiento pesquero de los recursos anchoveta y samasa destinados al CHD. También es importante notar que estas normativas, en ocasiones especiales, permitían a la flota artesanal y de menor escala destinar una pequeña parte de sus capturas al CHI.  


Concepto vigente de descartes de recursos hidrobiológicos 

Ejemplares de recursos hidrobiológicos enteros o en piezas que, por su condición de alteración, contaminación o descomposición, son declarados no aptos para CHD por el Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (Sanipes) como autoridad sanitaria, o el órgano de control de calidad de la entidad que recibe el recurso, o por los inspectores acreditados por la autoridad competente. Estos descartes de recursos hidrobiológicos se generan entre el desembarque y la recepción, previos al procesamiento industrial o artesanal para CHD, o antes de las "tareas previas" (acciones de clasificado, eviscerado, fileteado, descabezado, decolado, desvalvado, pesado, estibado y enhielado ejecutadas en los Desembarcaderos Pesqueros Artesanales). No se incluye especímenes seleccionados o clasificados por tamaño, peso o calidad, los cuales son generados en la línea de producción de las plantas de procesamiento pesquero para consumo humano directo.

Fuente: ROP de anchoveta para CHD 



Interacción entre la pesca artesanal y las plantas procesadoras

Hasta antes de la promulgación del ROP del recurso anchoveta para CHD vigente, en virtud de una resolución ministerial, los titulares de embarcaciones cerqueras artesanales y de menor escala, que tenían a la anchoveta y la samasa como especies objetivo, estaban autorizados a operar solo si habían suscrito un convenio de abastecimiento con titulares de plantas procesadoras pesqueras.

Como consecuencia de ello, toda anchoveta o samasa disponible legalmente en estado fresco en un mercado, tenía que haber sido previamente comprada por una planta procesadora (Sueiro y De la Puente, 2015).

Como resultado, no solo los costos se incrementaban para los mayoristas y minoristas, sino que también, debido a la ralentización del proceso, la carne grasosa y rica en nutrientes de las anchovetas se oxidaba rápidamente, haciendo al producto menos atractivo y seguro para los consumidores, reduciendo así su valor. El problema se exacerbaba en caso de ruptura de la cadena de frío. Afortunadamente, el ROP del recurso anchoveta para CHD vigente derogó la mencionada resolución ministerial. 

Registro nacional de embarcaciones pesqueras de anchoveta para consumo humano directo

El nuevo ROP ha creado un registro de embarcaciones que pescan anchoveta y samasa para CHD, que contiene información detallada sobre las embarcaciones más relevantes, incluyendo las principales características de la embarcación, información sobre sus propietarios, permisos de pesca y sus ámbitos, además de información administrativa.

Este nuevo registro combina información de dos registros previamente separados: el Registro Nacional de Embarcaciones de Menor Escala de Anchoveta para consumo humano directo, manejado por Produce y el Registro Nacional de Pesquerías Artesanales con Acceso a la Anchoveta para consumo humano directo, manejado por el gobierno regional (GORE) respectivo.

El nuevo registro debe ser manejado por Produce, en base a datos proporcionados por los gobiernos regionales. Su correcta implementación supone la disponibilidad de una sólida base de datos sobre todas las embarcaciones cerqueras peruanas dedicadas a la pesca de anchoveta y samasa para CHD, gestionada por una autoridad centralizadora. 

Extracción de anchovetas: Zonas de pesca para embarcaciones artesanales y de menor escala

En 2010, el ROP de anchoveta y samasa entonces vigente, establecía zonas vedadas a la extracción de estos recursos por parte de la flota cerquera artesanal (no había mención sobre la flota de menor escala), las que variaban desde una franja definida por las primeras 5 millas náuticas costeras hasta una franja definida por la primera milla náutica costera.

Contrariamente, dos años después, una modificación del ROP antes mencionado, estableció zonas reservadas para la extracción de anchoveta y samasa con fines de CHD. Las primeras cinco millas náuticas desde la costa estaban reservadas a embarcaciones cerqueras artesanales, mientras que la franja definida desde las primeras diez millas náuticas costeras hasta la milla cinco, estaban reservadas a las embarcaciones cerqueras de menor escala. Esto, en efecto, autorizaba a la flota cerquera industrial a pescar legalmente afuera de la milla diez desde la línea costera, mientras que a la flota artesanal le otorgaba exclusividad dentro de las primeras 5 millas náuticas, autorizándola además a operar en toda la Zona Económica Exclusiva peruana.

Sin embargo, esta regulación fue cuestionada por las compañías pesqueras y el caso fue llevado a la corte, argumentando que se le daba un tratamiento preferencial injustificado a la flota artesanal y que no permitía la competencia entre las distintas flotas. En 2013, esta norma fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema. A partir de ello, las primeras cinco millas marino costeras en líneas generales, se mantuvieron reservadas para la pesca artesanal y de menor escala, mientras que la flota de mayor escala (también llamada industrial) podía operar afuera de la milla cinco.

Con el objetivo de proteger sus zonas de desove, el ROP de anchoveta y samasa para CHD vigente desde el año 2017, prohíbe a cualquier flota (artesanal, menor escala y mayor escala) la extracción de estos recursos dentro de las primeras tres millas náuticas costeras. Aunque esta es una medida importante, es muy difícil de implementar debido a la facilidad de las embarcaciones cerqueras artesanales y de menor escala de alternar entre diferentes artes y métodos de pesca y especies objetivo.

De la Puente (comunicación personal, 2017) señala que el impacto de la pesca de las embarcaciones de menor escala, entre las millas náuticas 3 y 5 de la costa, es considerable dado el reducido tamaño de malla utilizado en las redes de cerco dirigidas a capturar anchoveta y samasa, pues especialmente, cerca de la costa, la red de cerco logra arar el fondo marino. Esto sucede con mayor frecuencia cerca de islas e islotes (en Chincha, Pisco y Paracas, por ejemplo), o donde la plataforma continental se extiende más (Chimbote, Coishco y Samanco).

La naturaleza variable de dichas embarcaciones en cuanto a los artes y métodos empleados, sumada a la falta de lineamientos de apoyo a los fiscalizadores para actuar cuando una embarcación de menor escala desembarca especies mezcladas, plantea preguntas clave difíciles de responder: ¿la red de cerco estaba pescando anchoveta (o samasa) y capturó incidentalmente otras especies?, ¿estaba pescando otras especies y capturó incidentalmente anchoveta (o samasa)?

Antes del Niño de 1982-1983 los permisos y/o licencias de pesca solían ser específicos a la especie. Sin embargo, en un intento por ayudar a los pescadores artesanales en tiempos de necesidad, el Gobierno les otorgó un permiso de pesca general que les permitía capturar todos los recursos. Es por eso que, actualmente, la mayoría de embarcaciones artesanales pueden salir a pescar llevando múltiples artes y métodos de pesca, o alternan su uso entre salidas de pesca. De ahí que los pescadores artesanales legalmente pueden capturar múltiples recursos de manera simultánea, problema que debe ser abordado en el más breve plazo.

Existe solo una excepción a la regla de exclusión de la pesca dentro las tres primeras millas costeras. No se aplica a Tumbes, donde su ROP establece que, dentro de las cinco primeras millas desde la costa, se encuentra prohibida la pesca por parte de embarcaciones cerqueras artesanales o de menor escala, así como de embarcaciones arrastreras de fondo o media agua.

Sin embargo, esta excepción, según De la Puente (comunicación personal, 2017), podría convertirse en la peligrosa puerta trasera para una pesca no sostenible. Él compara esta situación con aquella planteada por el ROP de la merluza, que estableció una serie de medidas conservadoras para ayudar a la recuperación del stock, las que sin embargo incluyen “regímenes excepcionales” que rebajan la talla mínima de captura, así como el tamaño de malla de la red de arrastre.

Incoherentemente, desde la entrada en vigencia del ROP de merluza en el año 2003, todas las temporadas anuales de pesca de dicho recurso se han establecido con tales “regímenes excepcionales”, sin que el stock muestre hasta hoy una completa recuperación. Queda por verse si es que, en el caso de la anchoveta, esta “puerta trasera” será explotada en detrimento de la sostenibilidad. 

Cuota Global de Captura para consumo humano directo y sus implicancias globales

Uno de los desarrollos más importantes del ROP para anchoveta y samasa destinadas al CHD es la adopción por primera vez de un Límite Máximo Total de Captura (LMTC-CHD) para dichos recursos. Hasta ahora, solo se había establecido una Cuota Global de Captura (TAC, por sus siglas en inglés) para el consumo humano indirecto correspondiente a la flota industrial. El nuevo LMTC-CHD es establecido anualmente por Produce, basándose en recomendaciones de Imarpe, y puede ser modificado basándose en la evaluación que realiza este mismo organismo durante todo el año sobre el stock de anchoveta.

Hasta ahora, según los expertos, uno de los más grandes riesgos para la sostenibilidad de la pesquería de anchoveta y samasa es que, en cada temporada de pesca, los esfuerzos excedan el rendimiento máximo sostenible de la pesquería (Heck, 2015). Uno de los factores de riesgo es que, hasta ahora, las autoridades y administradores de la pesquería no han tomado en consideración todo el real esfuerzo pesquero desplegado, pues solamente se han enfocado en el control de la flota industrial para consumo humano indirecto, omitiendo controlar los esfuerzos de las flotas de menor escala y artesanal. Ahora, la incorporación del LMTB-CHD parece ser un intento para cubrir esta brecha, aunque queda como tarea pendiente la emisión de un único ROP que regule la pesquería de anchoveta y samasa, tanto para CHI como para CHD.


Uno de los desarrollos más importantes del ROP para anchoveta y samasa destinadas al Consumo Humano Directo es la adopción por primera vez de un Límite Máximo Total de Captura.


Sin embargo, a pesar de que la TAC para CHI cuenta con un protocolo para su determinación, este no es el caso para el nuevo LMTC-CHD. Cabe decir que existe una falta de transparencia hacia el público, tanto en el procedimiento empleado por Imarpe para la determinación de niveles de cuota de CHD como en los criterios de decisión empleados por Produce para establecer la cuota definitiva.

Una situación deseable es que los administradores, con el apoyo de los técnicos, transparenten un protocolo de determinación de la cuota global en función al máximo rendimiento sostenible de solo un stock (el stock centro-norte de la anchoveta E. ringens, por ejemplo). Luego, sería que muestren de manera clara cómo es que esta cuota global se distribuye entre la flota industrial (para CHI) y la de menor escala y artesanal (para CHD).

Al momento, toda la pesquería de un stock debería encontrarse, en teoría, cubierta por la TAC-CHI y por la TAC-CHD. No obstante, ambas cuotas no están claramente integradas en un mismo cálculo, pese a que estamos lidiando con la misma unidad poblacional del recurso. Debería ser una prioridad consolidar la TAC entre todas las partes interesadas.

Por otra parte, el LMTC-CHD no ha sido acompañado por el establecimiento de un sistema IVQ, lo cual significa que las embarcaciones que conforman las flotas cerqueras artesanal y de menor escala están habilitadas a compartir la cuota anual de TAC para CHD. Este escenario normativo es similar al que tenía la flota industrial antes de la implementación del sistema IVQ. Por ello, la pesquería de anchoveta y samasa para CHD debería ser monitoreada con cuidado, pues incentivos perversos podrían estar fomentando una “carrera” por capturar dichos recursos.

Según Gutiérrez (comunicación personal, 2017), antes de implementar el sistema IVQ, todas las embarcaciones cerqueras dirigidas a capturar anchoveta y samasa para el consumo humano directo, deberían ser primero debidamente registradas. De no cumplirse, se podría repetir los mismos errores que permitieron la expansión de la flota de embarcaciones de madera dirigida a capturar anchoveta y samasa para CHI, mencionada en la sección 2.


Queda como tarea pendiente la emisión de un único ROP que regule la pesquería de anchoveta y samasa, tanto para Consumo Humano Indirecto como para Consumo Humano Directo.


Basándonos en nuestra revisión del nuevo ROP y acogiendo algunas observaciones de Heck (2015), podemos formular las siguientes recomendaciones a fin de mejorar el ordenamiento de la pesquería de cerco dirigido a los recursos anchoveta y samasa:

  • Transparentar al público los criterios empleados por Produce para determinar la TAC final, así como los protocolos de determinación de cuotas desarrollados por el Imarpe. Resulta de especial importancia transparentar los parámetros y criterios socioeconómicos empleados por Produce al establecer la cuota global definitiva para dichos recursos.
  • Como herramienta básica de manejo pesquero, consolidar una única TAC anual, la cual debería distribuirse entre todas las flotas cerqueras operativas dirigidas a la captura de anchoveta y samasa, es decir, las flotas artesanales, de menor escala e industrial.
  • Establecer estándares transparentes que aseguren que la TAC sea calculada en base a:
    - Datos científicos fiables.
    - Considerar los stocks de anchoveta y samasa como elementos claves en la red trófica del Ecosistema Marino de la Corriente del Humboldt (como paso hacia la incorporación del enfoque ecosistémico en el ordenamiento).
    - Considerar el impacto de la cuota de CHD en la seguridad alimentaria nacional.
    - Considerar el impacto que tiene la extracción de dichos recursos en otras importantes pesquerías peruanas, por efecto de capturas incidentales e interferencias entre flotas.
    - Incorporar estimaciones de la pesca ilegal y no declarada (pesca IND) prevalente (el desvío de desembarques al CHI, cuando originalmente estaban destinados al CHD, por ejemplo), sincerando las estadísticas de extracción y desembarque. Los mencionados estándares para la recolección de datos científicos debiesen incluir variables como el número mínimo de viajes de crucero para investigación, a ser realizados por año. Asimismo, debería ser una obligación que los reportes de Imarpe incluyan información sobre otros componentes tales como niveles poblacionales o índices de abundancia de otras especies clave que comparten el hábitat pelágico con la anchoveta y samasa (depredadores, competidores, organismos de forraje como el zooplancton, etc.).
  • Basar las determinaciones de la TAC en estimaciones consistentes del Rendimiento Máximo Sostenible, usando data científica validada y transparente.
  • En el mediano plazo, se recomienda expandir el sistema IVQ a las flotas de menor escala y artesanal. Para que el sistema sea efectivo, se debe, sobre todo, fortalecer las políticas y acciones para monitorear los desembarques de los mencionados recursos y evaluar periódicamente a las flotas cerqueras que los capturan. 
Seguimiento satelital

Hasta la introducción del ROP vigente de anchoveta y samasa para CHD, solo embarcaciones industriales (nacionales y extranjeras) y embarcaciones de menor escala debían estar equipadas con componentes de seguimiento satelital, vinculados al Sistema de Seguimiento Satelital Nacional de Embarcaciones Pesqueras (Sisesat). El objetivo de este sistema es permitir a Produce rastrear el desplazamiento y la posición de embarcaciones pesqueras a fin de disuadir y prevenir su operación en áreas restringidas o fuera de temporada. Si dichas acciones llegasen a producirse, tener una evidencia contundente para intervenir y aplicar las sanciones correspondientes. En el año 2016, el sistema fue extendido a embarcaciones artesanales con motor fuera de borda y capacidad de bodega mayor a 10 m³.

Para hacer cumplir esta última disposición, deberá detallarse claramente los requerimientos técnicos necesarios, dado que los sistemas de seguimiento utilizados en embarcaciones industriales resultarían muy costosos de implementar en embarcaciones artesanales. Todavía está en evaluación el desempeño de esta nueva regulación, pero, de funcionar, además de contribuir a reducir la interferencia entre operaciones de pesca de distintos sectores, generará información novedosa y sumamente valiosa sobre la dinámica operativa de los pescadores artesanales. 

Otros retos para la pesquería de anchoveta y samasa

Existen otras reformas cuya implementación se considera urgente a fin de mejorar el ordenamiento pesquero de la anchoveta y la samasa. En el 2014, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) realizó un análisis, en colaboración con PEW y AIDA, para promover reformas en la pesquería de los mencionados recursos (Heck, 2015). En esta sección, delineamos las reformas principales identificadas en dicho reporte, las cuales hemos actualizado basándonos en cambios recientes en la legislación de la anchoveta.

Falta de un plan de manejo integrado para la pesquería de la anchoveta

Como se discutirá con mayor detalle más adelante, el marco normativo peruano actual no contempla Planes de Manejo Pesquero (PMP), que podrían clarificar e integrar mejor las visiones, metas y objetivos de una pesquería con medidas y protocolos efectivos de manejo, y con directrices más transparentes y participativas que guíen la toma de decisiones. Más bien, el ordenamiento actual gira alrededor de los ROP, los cuales son limitados a herramientas de gestión muy específicas tales como los regímenes de acceso, temporadas de pesca, restricciones de artes y métodos de pesca, etc.

Como lo discutimos anteriormente, en el caso de la pesquería de anchoveta y samasa, actualmente solo existe un ROP para las flotas artesanal y de menor escala para CHD, mientras que no existe ningún ROP para la flota industrial dirigida al CHI. Es decir, no existe un plan de manejo integrado para toda la pesquería que contemple todas las formas de uso de las unidades de stock de los recursos anchoveta y samasa.


La anchoveta es el recurso hidrobiológico más estudiado del mar peruano.


En la sección 4.4, elaboramos los criterios básicos para desarrollar un PMP que pueda ser aplicado a cualquier pesquería comercial. En el caso de la anchoveta, existen diversos requerimientos de información adicional que deberían ser abordados:

  • Actualmente, el manejo de recursos se encuentra basado en la premisa de dos stocks independientes de anchoveta presentes en la costa peruana. Esto crea reglas de gestión diferenciadas para las zonas sur y centro-norte. Como resultado de ello, se aplican temporadas de pesca y cuotas independientes para cada una de las zonas. Se necesita mejorar la investigación para evaluar el grado de mezcla de stocks, el stock de la zona sur —se considera menos estudiado que el stock centro-norte— y discriminar unidades de stock para el recurso samasa.
  • A pesar de que la anchoveta es el recurso hidrobiológico más estudiado del mar peruano, se requiere de mayor información acerca de cómo su pesquería afecta a otras especies del ecosistema de la Corriente del Humboldt. Esta información es clave para poder diseñar objetivos e indicadores de PMP y para establecer estrategias de gestión.
  • Se requiere de mayor información acerca de los impactos socioeconómicos y el valor de la cadena de anchoveta extraída y no extraída para definir objetivos e indicadores del PMP. Esta información podría determinar el alcance de las pérdidas económicas para el país cuando la extracción de anchoveta disminuye la disponibilidad de otras especies comerciales. 
Eliminando incentivos perversos respecto a la incidencia de capturas incidentales y descarte de juveniles

Si bien el sistema IVQ para la pesquería industrial trajo consigo algunos primeros desarrollos positivos, Paredes y Letona (2013) identificaron fallas críticas en su diseño con respecto a la incidencia del descarte, en mar abierto, de juveniles de anchoveta y samasa. Controlar la captura de juveniles es uno de los pilares necesarios para asegurar la sostenibilidad de cualquier stock pesquero.

En la pesquería industrial, el marco regulatorio, combinado con el sistema IVQ, creó una espiral de incentivos perversos, con los cuales las embarcaciones efectivamente no desembarcaban juveniles, porque en muchos casos los habían descartado en mar abierto. Esto ocurría especialmente al comienzo de la temporada de pesca, dado que las embarcaciones no querían cumplir rápidamente su cuota, pero tampoco querían incurrir en penalidades. Como no había observadores o cámaras a bordo que pudiesen registrar estas acciones, al principio no fueron detectadas, y los desembarques bajos en juveniles fueron promocionados como un primer logro del sistema IVQ (ibid.).

De la Puente (comunicación personal, 2017) enfatiza que los descartes ocurren a lo largo de la temporada de pesca, pero que cambian los incentivos que los impulsan. Al comienzo de la temporada, el descarte es resultado de la búsqueda de un alto rendimiento, debido a que el valor de los juveniles para la producción de harina y aceite de pescado es menor (Salvatteci & Mendo, 2005). Para el final de la temporada, hay una alta incidencia de descarte de juveniles, dado que las compañías que aún no han cumplido sus cuotas tienen sus embarcaciones pescando en aguas más densamente pobladas por juveniles. Por ende, son más propensas a ser multadas múltiples veces. Además, los patrones de pesca evitarán el cierre de la pesquería por una alta incidencia de juveniles en la captura, para no afectar sustancialmente sus ganancias a corto plazo (De la Puente, 2014).

Los marcos regulatorios vigentes para las flotas dirigidas a la captura de anchoveta y samasa, tanto para CHI como CHD, establecen que es ilegal sobrepasar los porcentajes de tolerancia máxima de captura de juveniles —10 % para anchoveta y 20 % para samasa, del desembarque total en peso—, así como desembarcar estas capturas excesivas de juveniles.

La comisión de tales acciones, son sancionables con multas y decomisos de las capturas excesivas, las cuales deberían estar acompañadas por una notificación a las autoridades sobre la presencia de ejemplares juveniles en determinadas zonas de pesca. Además, son aplicables sanciones que van entre 3 y 5 años de pena privativa de la libertad.


Controlar la captura de juveniles de anchoveta y samasa es uno de los pilares necesarios para asegurar la sostenibilidad de cualquier stock pesquero.


Desde el año 2012, para combatir el problema de la captura incidental y el descarte de juveniles, Produce ha establecido que las embarcaciones industriales, de menor escala y artesanales deben permitir que un inspector designado por el ministerio se encuentre presente a bordo, de manera adicional al observador del Imarpe.

Heck (2015) argumenta que dicha regulación requiere mayores especificaciones respecto a que los inspectores a bordo de Produce cuenten con poderes para hacer cumplir la norma y que los protocolos aplicables y las autoridades a cargo en relación al reporte obligatorio de juveniles de anchoveta o samasa detectados en cierta área.

Paredes y Letona (2013) señalan que se ponía mucho peso en la habilidad de estos inspectores a bordo para detectar captura y descartes de juveniles. Sin embargo, esto resultaba poco efectivo en un sistema con corrupción prevalente.

De la Puente (comunicación personal, 2017) enfatiza que existe amplia evidencia de otras pesquerías utilizando tecnología para evaluar y combatir los problemas con la captura incidental y los descartes. Por ejemplo, las pesquerías de abadejo y cangrejo de los Estados Unidos tienen cámaras de video que se activan y graban al azar o en respuesta a la actividad de las redes. En tales casos, aunque la probabilidad de ser atrapado es reducida, el arriesgarse a tener que pagar fuertes multas, en general, ha favorecido a la reducción de los descartes.

Con respecto al descarte de juveniles, se intentó introducir mejoras al marco legal mediante el Decreto Supremo 024-2016-PRODUCE, que establece, entre otras cosas, lo siguiente:

  • Los titulares de permisos de pesca, incluyendo a las embarcaciones artesanales, se encuentran obligados a usar una bitácora electrónica u otros medios autorizados para reportar la extracción de juveniles a Produce.
  • Ya no se multa la extracción de juveniles por encima del porcentaje permitido, siempre y cuando la captura de juveniles haya sido reportada de manera inmediata y adecuada.
  • Establece la obligación de incluir un inspector a bordo designado por Produce en el permiso de zarpe para embarcaciones de pesca a gran escala.
  • Tipifica el hecho de no informar la presencia de juveniles como una infracción.

El cambio en la legislación es muy reciente para determinar si es que estas medidas frenarán con éxito los descartes juveniles. Según el análisis de Heck (2015), todavía existen vacíos por resolver:

  • La necesidad de contar con información acerca del volumen global de los descartes y pérdidas (biomasa del recurso perdida entre la extracción en el mar y el arribo a las plantas procesadoras) introduce un nivel de incertidumbre en la estimación de la captura bruta reconstruida.
  • Necesidad de investigar cómo los actuales límites de tolerancia para la captura de juveniles de anchoveta y samasa (10 % y 20 %, respectivamente, del desembarque total en peso) y la permisividad en excederlos siempre que se reporte su incidencia, impactan en los stocks de dichos recursos.
  • La necesidad de que el régimen de sanciones incluya una multa para aquellos que continúen pescando anchovetas en áreas que ya han sido cerradas a la pesca por reporte de juveniles. Consideramos que aquí es aplicable la multa establecida en el Texto Único Ordenado (TUO) del Reglamento de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas (Rispac) —tabla de sanciones, subcódigo 6.1— para aquellos que pescan en áreas temporalmente cerradas a la pesca.

Finalmente, en relación a la captura incidental de otras especies, se requiere mayor información acerca de los impactos directos e indirectos ligados al actual límite vigente de 5 % en peso respecto del desembarque total, considerando especialmente la escala real de la pesquería de anchoveta y samasa.

Financiamiento para la gestión sostenible de anchoveta

Para que sea exitosa, la gestión de pesquerías requiere de suficientes fondos para financiar investigación que sustente las decisiones y regulaciones, así como para financiar acciones de monitoreo y vigilancia. Sin embargo, en el Perú el financiamiento proveniente del impuesto sobre la renta y los permisos de pesca no proporcionan montos adecuados para el manejo de la pesquería de anchoveta y samasa. Esto es exacerbado por las distorsiones y la falta de transparencia en la asignación de presupuesto (De la Puente et at., 2011).

Lo mencionado causa una serie de problemas que incluyen una inadecuada asignación de recursos para que el Imarpe pueda conducir su investigación científica y sistemas de incentivos perversos, tales como el hecho de que actualmente las empresas del rubro pesquero se encuentren financiando directamente a las compañías a cargo del control y vigilancia de las actividades pesqueras.

Para garantizar que los fondos que se recolecten del sector privado sean suficientes y se utilicen de manera efectiva para cubrir los costos de gestión, Heck (2015) sugiere asegurar que el porcentaje de fondos recolectados ayuden a financiar proyectos de investigación independientes para pesquerías. Estos fondos deberían ser asignados a los mejores proyectos escogidos mediante concursos públicos, basados en qué tan bien se adaptan a los programas estatales de investigación diseñados anualmente. La participación de todos los grupos de interés en el diseño de tales programas, con la intervención del Imarpe y otros entes de investigación relevantes, debería ser fomentada en todos los niveles. Los resultados de las investigaciones deberían ser públicos.

Adicionalmente, existe la necesidad de mejorar la base del conocimiento empleado para la gestión de la pesquería de anchoveta y samasa. En principio, se necesita información acerca del valor real de la anchoveta como base de la cadena trófica de la Corriente del Humboldt, así como las externalidades negativas que resultan de su extracción (contaminación, biomasa reducida de otras especies comerciales, etc.).

Finalmente, es crucial que se determine los verdaderos costos del funcionamiento del actual sistema de ordenamiento de la pesquería de anchoveta y samasa, para asegurar que dichos costos sean efectivamente cubiertos, mientras se crean incentivos adecuados a fin de asegurar que los armadores paguen efectivamente las tasas. Por ejemplo, se podría incorporar una plataforma para pagos directos vía banca online o banca regular, debido a que actualmente los pagos para los permisos de pesca requieren de la entrega física de la boleta de pago a Produce. Por otro lado, se debería imponer multas severas o confiscación de productos si embarcaciones con pagos pendientes desembarcan anchoveta. 

Reformas adicionales para la pesquería de la anchoveta

Basándose en años de investigación con respecto a la pesquería de la anchoveta y samasa, los expertos han propuesto dos reformas adicionales claves que pasaremos a mencionar:

  • Majluf et al. (2017) y Heck et al. (2015), entre otros expertos, argumentan que la pesquería de la anchoveta requiere un enfoque de manejo basado en el ecosistema, para asegurar la sostenibilidad del stock y para proteger la salud de todo el ecosistema, considerando el rol crítico que las especies juegan en el ecosistema de la Corriente del Humboldt. El marco de gestión existente carece de una hoja de ruta clara para lograr este objetivo.
  • Terminar con las regulaciones del acceso a la anchoveta basada en el destino del producto final (consumo humano directo o consumo humano indirecto), y, en su lugar, desarrollar una única regulación que contemple todas las flotas y sectores productivos basados en el uso de las unidades de stock de los recursos anchoveta y samasa.
Cita sugerida para esta sección


Monteferri, B.; Scheske, C. y De la Puente, S. (2020). Anchoveta. En: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Wikipesca Perú. Plataforma colaborativa sobre la pesca en el Perú. Recuperado de: https://www.mardelperu.pe/pesca/10/pesqueria-anchoveta


Redacción de la sección: Bruno Monteferri, Christel Scheske y Santiago de la Puente

Consejo editorial de esta sección: Carmen Heck, Mariano Gutierrez, Ricardo Bandín y Milagros Mitma

Edición de textos: Ricardo Muñoz

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